George CIAMBA

Dezbaterea la nivel naţional privind aderarea României la Spaţiul Schengen a suscitat, în mod firesc, numeroase dezbateri legate atât de procesul în sine, cât şi de mizele şi de perspectivele României. Articolul de faţă îşi propune să prezinte, succint, elementele principale legate de procesul de aderare, beneficiile şi responsabilităţile ce îi revin României, dar şi aspecte legate de contextul mai larg, la nivel european, privind evoluţia şi provocările funcţionării Spaţiului Schengen.
Aş începe prin a sublinia faptul că aderarea la Spaţiul Schengen reprezintă pentru România o obligaţie prevăzută în Tratatul de Aderare. Prima declaraţie prin care România a exprimat interesul pentru aderare la Schengen a fost făcută în iunie 2007, iar, în ianuarie 2008, România şi Bulgaria au prezentat declaraţia comună care anunţa obiectivul celor două state de a deveni membre Schengen în 2011. În baza acestei declaraţii a fost declanşat procesul de evaluare pentru aderare (desfăşurat în perioada martie 2009 – decembrie 2010).
Ce presupune aderarea la Schengen
Un stat care doreşte să fie parte a Spaţiului Schengen trebuie să îşi asume responsabilitatea pentru controlul frontierelor şi pentru emiterea vizelor de scurtă şedere în numele tuturor celorlalte state membre. Persoanele care trec frontiera externă şi cele care primesc vize Schengen au, prin urmare, posibilitatea de a se deplasa pe întreg teritoriul Spaţiului Schengen, fără a întâmpina alte bariere. Această situaţie implică o responsabilitate importantă pentru statele membre care gestionează frontierele externe ale Spaţiului Schengen, având în vedere că, odată intraţi pe acest teritoriu, migranţii ilegali, persoanele traficate în diverse scopuri sau cele aparţinând unor reţele de criminalitate organizată sau terorism sunt dificil de identificat, costurile şi implicaţiile combaterii acestor fenomene fiind semnificative. În aceeaşi măsură, este important un control eficient la frontierele externe Schengen pentru combaterea traficului cu droguri sau cu mărfuri de contrabandă.
O altă precondiţie a aderării este cooperarea eficientă cu alte state Schengen, astfel încât să se păstreze un nivel ridicat de securitate internă. Această cooperare are în vedere schimbul de informaţii, atât în plan bilateral, cât şi prin sistemele comunitare, organizarea unor misiuni comune, participarea la operaţiunile şi activităţile unor agenţii europene în domeniu, cum ar fi, spre exemplu, FRONTEX.
De asemenea, statele aspirante la statutul de membru Schengen trebuie să asigure o dotare standard şi să respecte un set de reguli aplicate de toate structurile cu atribuţii în managementul frontierelor atât în punctele de trecere, cât şi pe frontiera verde, maritimă sau aeriană. Un set comun de proceduri se aplică inclusiv în ceea ce priveşte procesarea cererilor de vize, în domeniul cooperării poliţieneşti, precum şi în ceea ce priveşte protecţia datelor personale.
Nu în ultimul rând, aderarea la Spaţiul Schengen presupune conectarea şi utilizarea Sistemului Informatic Schengen. Acest sistem conţine o serie de baze de date şi poate fi utilizat pentru schimbul de informaţii între autorităţile de aplicare a legii.
Procesul de aderare a României
România, alături de Bulgaria, a parcurs toate etapele tehnice de aderare la Schengen. Evaluările au fost încheiate cu succes în 2010, fapt confirmat de Parlamentul European la 8 iunie 2011 şi de Consiliul Justiţie şi Afaceri Interne la 9 iunie 2011. România a implementat inclusiv măsurile adiţionale stabilite de Consiliul European din martie 2012, măsuri finalizate în septembrie 2012, fapt confirmat în minuta Consiliului European din decembrie 2012. Toate rapoartele elaborate de experţi ai statelor membre sau de la nivelul Comisiei Europene indică faptul că sistemele de supraveghere şi control de la frontierele României îndeplinesc toate standardele în materie, echipamentul instalat fiind de ultimă generaţie şi că ţara noastră are întreaga capacitate de a asigura protecţia frontierelor externe la cel mai înalt nivel. Costurile adaptării sistemului românesc de management al frontierelor la standarde Schengen se ridică la peste un miliard de euro.
Începând cu 15 octombrie 2010, Bulgaria şi România, în mod similar statelor membre în raport cu care acquis-ul Schengen a fost pus deja în aplicare, pot să introducă date în SIS şi să utilizeze date SIS. Structurile specializate din cadrul Poliţiei Române (în special structurile de investigaţii criminale şi cele de combatere a criminalităţii organizate) cooperează, prin Biroul SIRENE, cu partenerii de pe teritoriul celorlalte state membre Schengen, în vederea asigurării unui schimb de informaţii suplimentare. Centrul Naţional SIS de la Bucureşti a fost inaugurat la 23 noiembrie 2010.
Pentru finalizarea procesului de aderare, este necesară, în continuare, decizia politică unanimă a statelor membre. Deşi aşteptările României erau ca la Consiliul JAI din 6-7 martie să fie luată decizia aderării în două etape (într-o primă etapă aderarea cu frontierele aeriene şi maritime, urmând ca aderarea cu frontierele terestre să se facă ulterior), nu s-a reuşit obţinerea unei poziţii favorabile cu unanimitate. Cu toate acestea, marea majoritate covârşitoare a statelor membre au susţinut aderarea României şi Bulgariei, apreciind că, din punct de vedere procedural, îndeplinirea standardelor trebuie să conducă implicit la o decizie în favoarea aderării, iar subiectul va reveni pe agenda Consiliului până la sfârşitul acestui an.
Prin toate eforturile făcute, la nivel legislativ, al resurselor umane alocate şi din punct de vedere financiar, România a demonstrat că doreşte să aibă un rol constructiv în Uniunea Europeană. Eforturile noastre au fost îndreptate cu precădere spre creşterea gradului de securitate la frontierele externe ale Uniunii Europene, dintr-un sentiment al responsabilităţii nu doar pentru proprii cetăţeni, ci şi pentru cetăţenii Uniunii Europene. România lucrează deja în logica unui stat Schengen şi participă la toate activităţile întreprinse în vederea asigurării spaţiului european de libertate, securitate şi justiţie. De aceea, am cerut şi continuăm să cerem partenerilor noştri europeni ca evaluarea aderării României la Schengen să fie un proces onest, care să pornească de la premisa îndeplinirii de către România a criteriilor de aderare.
De ce avem nevoie de Schengen?
Crearea Spaţiului Schengen este unul dintre succesele majore, tangibile şi printre cele mai populare ale Uniunii Europene. Din punct de vedere politic, Spaţiul Schengen reprezintă unul dintre pilonii proiectului politic al construcţiei europene. Componenta vizibilă a aderării la Schengen o reprezintă eliminarea controalelor sistematice a documentelor, precum şi a celor vamale, la trecerea frontierei între două state membre. Faptul că milioane de persoane pot circula fără obstacole birocratice în Uniunea Europeană este, în sine, o realizare notabilă. Nu mai puţin important este faptul că acest regim de liberă circulaţie este un element central al funcţionării pieţei interne şi, de asemenea, al creşterii economice în UE. Pe această componentă, principala facilitate este de natură comercială. Transportatorii de mărfuri pot face formalităţile vamale în interiorul statelor membre, nemaifiind nevoite să aştepte în punctele de trecere a frontierelor.
Provocări cu care se confruntă Spaţiul Schengen
Privită în ansamblu, deşi considerată o poveste de succes a integrării europene, evoluţia Spaţiului Schengen a fost una plină de tensiuni şi întârzieri. Negocierile cele mai dificile au privit condiţiile care trebuiau îndeplinite pentru intrarea în vigoare a Acordului Schengen (ex. măsurile privind securizarea frontierelor externe). Aceste condiţii, deşi prezentate în termeni tehnici, au avut mereu un puternic caracter politic, mai ales în contextul unor decizii privind extinderea spaţiului către noi state membre.
Demersurile României privind aderarea la Spaţiul Schengen survin într-un context european marcat de o serie de evenimente care creează o presiune negativă asupra mediilor politice decidente în acest dosar.
De exemplu, recentele crize din statele din Nordul Africii şi Orientul Mijlociu au adus sistemele naţionale de migraţie şi de azil a statelor membre la limita capacităţii acestora de a gestiona fluxurile de migranţi şi de persoane care solicită protecţie internaţională. Reamintim, pentru exemplificare, valurile succesive de migranţi din Malta şi Italia, urmare a crizei din Libia. Pe de altă parte, urmare a crizei din Siria, peste un milion de persoane sunt în situaţia de a avea nevoie de protecţie internaţională. Criza din Mali generează, de asemenea, situaţii critice suplimentare în plan umanitar în regiunea Sahel. Un efect suplimentar al suitei de crize din Nordul Africii şi Orientul Mijlociu, frontierele externe ale Greciei sunt sub o presiune considerabilă în ceea ce priveşte migraţia ilegală, statele membre acţionând, alături de FRONTEX şi de alte instituţii europene, în sprijinul autorităţilor elene. Managementul acestor situaţii necesită resurse umane şi financiare, cu efecte politice în plan intern în unele state membre.
În contextul provocărilor mai sus menţionate, statele membre au susţinut necesitatea reformei şi consolidării guvernanţei în Spaţiul Schengen. Astfel, la nivel comunitar, a fost negociată introducerea unor norme juridice care să le permită statelor Schengen măsuri suplimentare de protecţie a teritoriului naţional, cum ar fi, spre exemplu, posibilitatea de a decide reintroducerea temporară a controalelor la frontierele naţionale, dar şi la frontierele interne ale unui stat membru care nu reuşeşte să asigure o gestionare eficientă a frontierelor externe. Astfel, la nivelul UE a fost negociat şi agreat la nivelul statelor membre un pachet de norme privind guvernanţa Spaţiului Schengen, aflat, în momentul de faţă, în dezbatere cu Parlamentul European.
Prin poziţia sa geografică, România nu s-a aflat, până la data aderării la UE, pe principalele direcţii de acţiune a reţelelor de migraţie ilegală sau de criminalitate organizată (trafic cu persoane sau trafic cu droguri) din state terţe în Uniunea Europeană. În Europa de Sud-Est, aceste reţele au ocolit România, profitând de instabilitatea din fostul spaţiu iugoslav sau de spaţiile largi şi de accesul la mai multe frontiere din spaţiul ex-sovietic. Este cunoscut faptul că reţelele de criminalitate organizată sunt în permanenţă în căutarea unor breşe de ordin legislativ sau funcţional. În consecinţă, aderarea la Spaţiul Schengen va atrage după sine o creştere a presiunii asupra frontierelor României.
Un fenomen specific pentru statele aflate la frontiera Spaţiului Schengen este şi creşterea solicitărilor de azil. Această creştere este predictibilă, urmare a faptului că majoritatea migranţilor din state din afara Europei depistaţi fie cu şedere ilegală, fie că au încercat să treacă fraudulos frontiera sunt tentaţi să depună cereri de azil. O parte dintre acestea sunt justificate, o altă parte folosesc acest mecanism pentru a întârzia cât de mult posibil returnarea în ţara de origine. Autorităţile române urmăresc atent aceste evoluţii din perspectiva soluţiilor juridice, a capacităţii administrative şi logistice pentru a evalua solicitările de azil cu operativitate.
Schengen – o ţintă inevitabilă
Aderarea la Spaţiul Schengen rămâne pentru România unul dintre obiectivele prioritare la nivel comunitar, discuţiile cu privire la acest subiect urmând a fi reluate în a doua jumătate a anului. Până atunci, în strânsă coordonare cu Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Justiţiei, vom continua politica noastră de dialog constructiv cu toate capitalele statelor membre, căutând să venim mai bine în sprijinul atenuării preocupărilor acestora legate de extinderea Spaţiului Schengen. Suntem încurajaţi inclusiv de faptul că, în cadrul Consiliului JAI de la începutul lunii martie, mai multe state membre şi-au exprimat preocuparea în legătură cu întârzierea aderării României şi Bulgariei. Intrarea în vigoare a Pachetului de Guvernanţă Schengen şi finalizarea în unele state membre a unor procese electorale vor determina, în opinia noastră o modificare a poziţiei statelor membre care mai au încă reticenţe în legătură cu extinderea Spaţiului Schengen.

George CIAMBA

The national debate regarding the adhesion of Romania to Schengen Space rose numerous debates regarding the process itself, and the stake and perspectives of Romania. The present article intends to present briefly the main elements regarding the adhesion process, the benefits and responsabilities for Romania, and the aspects regarding the broader context, at European level, related to the evolution and the challenges of the functioning of the Schengen Space . I will start by underlining the fact that the adhesion to the Schengen Space represents for Romania an obligation under Adhesion Treaty. The first declaration of interest of Romania for adhesion to Schengen was made in June 2007, and in January 2008, Romania and Bulgaria presented the common declaration that announced the objective of the two states to become Schengen members in 2011. Under this declaration started the evaluation process for adhesion (conducted from March 2009 – December 2010).

What means the adhesion to Schengen A state that wants to be a part of Schengen Space must take the responsibility for the borders control and for issuance of short term visas for all the other member states. The persons that pass the external border and those that got a Schengen visa have, therefore, the possibility to move around all the territory of the Schengen Space, without encountering further barriers. This situation implies an important responsibility for the member states that manage the external borders of the Schengen Space, given that, once entering this territory, illegal migrants, trafficated persons for various purpose and those belonging to networks of organized crime or terrorism are difficult to identify, the costs and implications to stop phenomena being significant. Equally important is the efficient control at external Schengen borders for combating drug traffic or with contraband. Another precondition of the adhesion is the efficient cooperation with another Schengen states, so as to keep a high level of internal security. This cooperation regards the information exchange, both bilaterally, and community systems, organizing some common missions, taking part in the operations and activities of some European agencies in area, as, for example, FRONTEX. Also, the states aspiring to became a Schengen member must assure a standard endowment and respect a set of rules to be applied by all structures with responsibilies in the border management both of crossing points and green, marine or air borders. A common set of procedures applies including regarding processing the visa applications, in the area of police cooperation, and also personal data protection. Not least, adhesion to Schengen Space means connecting and using Schengen Information System. This system includes a series of data bases and could be used for information exchange by law enforcement autorities.

The adhesion process of Romania Romania, together with Bulgaria completed all the technical stages of adhesion to Schengen. The evaluations were successfully completed in 2010, fact confirmed by European Parliament at June 8 2011 and by Justice and Home Affairs Council at June 9, 2011. Romania implemented inclusively the additional measures set by European Council in March 2012, measures completed in September 2012, fact confirmed by the minute of the European Council in December 2012. All reports of experts of member states or from the European Comission leved indicate the fact that all the surveillance and control systems from the borders of Romania meet all the standards, the installed equipment being of last generation and that our country has the full capacity to protect all the external borders at the highest level. The costs of adapting the Romanian system of border management to Schengen standards rise to over one billiard euro. Starting from October 15, 2010, Bulgaria and Romania, similarly with the member states in relation to which the Schengen acquis was already implemented, can enter data in SIS and use SIS data. The specialized structures from Romanian Police (especially structures for criminal investigations and organized crime combating) cooperate, through SIRENE Office, with parteners from the territory of other Schengen member states, for supplying an supplementary information exchange. SIS National Center in Bucharest was inaugurated on November 23, 2010. For completion of the adhesion process, it is necessary, in continuation, the unanimous political decision of the member states. Although the Romania’s expectations were that during the JAI Council on March 6-7 the adhesion decision to be taken in two stages (in a first stage adhesion with air and marine borders, and subsequently the adhesion with land borders to be made), it didn’t succed to obtain an unanimous favorable position. In spite of this, the great majority of member states supported the adhesion of Romania and Bulgaria, appreciating that, from the point of view of the procedures, the fulfillment of standards must lead implicitly to a decision in favor of the adhesion, and the subject will be again on the agenda of the Council by the end of this year. By all efforts done, at legal level, human resources allocated and financially, Romania  proved that it want to have a constructive role in the European Union. Our efforts were directed most;y to rising the degree of security to external borders of the European Union, for a sentiment of responsability not only for own citizens, but also for the citizens of the European Union. Romania works already in the logic of a Schengen state and takes part to all the activities întreprinse for ensuring the European space for liberty, security and justice. That is why, we ask and continue to ask our European partners that the evaluation of the adhesion of Romania to Schengen to be an honest process, starting from the premises of completion by Romania of  adhesion criteria.

Why do we need Schengen? The creation of the Schengen Space is one of the major, tangible successes and one of the most popular one of the European Union. From the political point of view, the Schengen Space represents one of the pillars of the political project of the European Construction. The visible component of adhesion to Schengen is represented by the elimination of the systematic controls of documents, and also the custom ones, at the border crossing between two member states. The fact that millions of persons can move without bureaucratic obstacles in European Union is, itself, a notable achievement. Not less important is the fact that this regime of free movement is a central element of the internal market functioning and also of economical growth in EU. Regarding this component, the main facility is of commercial nature. The hauliers may undertake the custom formalities in the member states, without having to wait in the border crossing points.

Challenges for the Schengen Space Taken together, although considered a succesfull story of the European integration, the evolution of the Schengen Space was one full of tensions and delays. The most difficult negociations regarded the conditions that have to be completed for the entry into force of the Schengen Agreement (e.g. measures regarding the external borders security). These conditions, although prezented in technical terms, always had a very strong political character, especially in the context of some decisions regarding the extension of the space to new member states. The undertakings of Romania regarding the adhesion the Schengen Space occur in an European context marked by a succesion of events that creates a negative pressure on political environments that decide in this dossier. For example, the recent crisis in the states in North Africa and Middle East brought the national migration and asylum system to the limit of their capacity to manage the flows of migrants and persons that apply for international protection. We remind, for exemplification, the successive flows for migrants from Malta and Italy, following the crises in Libya. On the other hand, following the crises in Syria, over one million persons are in the situation to need international protection. The crises in Mali generates, also, supplementary critical situations on humanitarian level in Sahel region. A supplementary effect of the succession of crisis in North Africa and Middle East, the external borders of Greece are under a considerable pressure regarding illegal migration, member states acting, together with FRONTEX and other European institutions, to support the Greek authorities. The management of these situations needs human and financial resources, with political effects on internal level in some of the member states. In context of the above mentioned challenges, the member states au supported the necessity of reform and strengthening the governance in the Schengen Space. Thus, on the community level, it was negociated the introduction of juridical norms to allow the Schengen states supplementary measures to protect the national territory, as, for example, the possibility to decide the temporary reintroduction of controls at national borders, but also at the internal borders of a member state that does not succeed to ensure an efficient management of the external borders. Thus, on EU level it was negociated and agreed on the level member states a set of norms regarding governance of the Schengen Space, that are, in present, debated with the European Parliament. Due to its geographical position, Romania was not, till the EU adhesion date, on the main action lines of the illegal migration networks or organized crime (traffic in persons or drug trafficking) from third countries in European Union. In South-East Europe, these networks avoided Romania, taking advantage of the instability in Yugoslav space or broader spaces and acces to more borders in ex-Soviet space. It is known that the organized crime networks are always looking for legal or functional loopholes. Consequently, the adhesion to Schengen Space will bring a rising of the pressure on the borders of Romania. A specific phenomenon for the states located on the border of the Schengen Space is also the rise of the asylum applications. This rise is predictable, due to the fact that the majority of the migrants from states from outside Europe detected with illegal stay, whether they tried to cross the border illegally are tempted to apply for asylum. A part of those are justified, a part uses this mechanism to delay as long as possible the possibility to return to the home country. The Romanian authorities follow closely this developments from the point of view of the legal solutions, of the management and logistical capability to evaluate the asylum applications with efficiency.

Schengen – an inevitable target Adhesion to Schengen Space continue to be for Romania one of the priority objectives at community level, the discussions regarding this subject to be resumed in the second part of the year. Till then, in close cooperation with the Ministry of Internal Affairs and Ministry of Justice, we will continue our policy of constructive dialogue with all the capitals of the member states, trying to offer better support for the mitigation of their concerns regarding the extension of the Schengen Space. We are encouraged including by the fact that, during the JAI Council from the beginning of March, more members states expressed their concern regarding the delay of the adhesion of Romania and Bulgaria. Entry into force of the Schengen Governance Package and completion of the some electoral processes in member states will determine, in our opinion a change of the stand of the member states that are still reluctant regarding the extension of the Schengen Space.