conf. univ. dr. Silviu NATE^*

Abstract. Multilateralism without commitment to respect the rule of law, human rights, and international norms divides the world into a typology that contains two incompatible forms of political regime. China’s global ambitions for the next quarter of a century, the strengthening of its geoeconomic and geostrategic power, will confirm whether the contested multilateralism will become a pillar of its policy to achieve global hegemonic status. Strategic autonomy camouflages behind this idea the need for dominant European players to become global players. While the US – China rivalry will be accentuated against the background of global competition and value disparities, France and Germany remain medium-sized players for the time being in an effort to maintain their global economic and strategic relevance, but also in relation to their European family members. The contested multilateralism is susceptible or has the potential to become a brokerage formula in international relations in order to coagulate under common effort the stakes of autocratic regimes.

Keywords: multilateralism, competition, liberal order, strategic autonomy

CONSIDERAŢII GENERALE

Multilateralismul poate fi definit ca acţiune colectivă instituţionalizată a unui grup de state independente. Organizaţiile multilaterale sunt deschise tuturor statelor care îndeplinesc criteriile specificate, regulile acestora sunt cunoscute public şi au continuitate temporală.

Abordările asupra multilateralismului au fost adesea însoţite de discriminare între state, pe criterii de putere, statut, bogăţie etc. În realitate, raportarea la multilate-ralism scoate în evidenţă forme de comportament şi tipare de acţiune ale statelor, raportate la principiile generalizate de conduită care au devenit pregnante abia în a doua jumătate a secolului al XX-lea. Este adesea acceptat în rândul teoreticienilor relaţiilor internaţionale că instituţia suveranităţii statale şi contribuţiile determinante ale Europei Occidentale au facilitat formele multilateralismului de astăzi.

În viziunea declarată a diplomaţiei franceze, multilateralismul constă în con-fruntarea, într-o manieră concertată, a problemelor care îi preocupă pe mulţi actori (pace, climă şi mediu, lupta împotriva terorismului, sănătate etc.). Practic, viziunea franceză este aplicabilă doar statelor democratice, în care potrivit declaraţiei preşedintelui Macron, susţinută în cadrul Adunării Generale a Naţiunilor Unite din septembrie 2017, multilateralismul reprezintă „statul de drept, schimbul între popoare, egalitatea fiecăruia dintre noi, este ceea ce face posibilă construirea păcii şi îndeplinirea fiecărei provocări”^[2]. Totuşi, această asumpţie conţine un clişeu destul de evident, din moment ce principiile statului de drept nu reprezintă un substitut de condiţionalitate al egalitarismului mondial. Din perspectiva valorilor, societăţile sunt construite diferit, iar comportamentul anumitor regimuri, în special cele totalitare, promovează multilateralismul dintr-o perspectivă care să le faciliteze stabilirea unor punţi şi raporturi de egalitate în relaţionarea cu statele democratice, ascunzând astfel potenţialul lor promiscuu sau subversiv în respectarea normelor de drept internaţional.

Alianţa pentru multilateralism^[3] lansată de miniştrii de externe francez şi german reprezintă o reţea informală de ţări care promovează ordinea multilaterală bazată pe reguli. Dezideratele acestui format cuprind garanţia pentru stabilitatea şi pacea inter-naţională, soluţii prin cooperare la problemele comune. Probabil, nu întâmplător, cei doi promotori ai Alianţei pentru multilateralism sunt şi arhitecţii ideilor de autonomie sau suveranitate strategică europeană, subiect pe care îl vom aborda pe parcursul acestei analize.

Interdependenţele complexe socio-economice şi tehnologice, caracterul trans-naţional al unor fenomene impun agende comune pentru capitole de tip soft-power precum schimbările climatice sau migraţia şi care, sub umbrela generoasă a multila-teralismului, pot oferi unor actori cu rol de locomotivă beneficii colaterale pentru împlinirea agendelor paralele.

Multilateralismul fără angajament pentru respectarea statului de drept, a drep-turilor omului şi normelor internaţionale împarte lumea într-o tipologie ce conţine două forme incompatibile de regim politic. Astăzi, ordinea internaţională se află în pragul unei schimbări profunde care pune presiune semnificativă pe multilateralismul bazat pe reguli. Pandemia Covid-19 şi impactul său fără precedent asupra comunităţii internaţionale consolidează şi accelerează această schimbare.

În primul rând, criza multilateralismului se datorează schimbărilor din sistemul internaţional, unei noi multipolarităţi şi schimbărilor de putere globale. La periferia nucleului compus din state democratice apar noi centre de putere care îşi revendică dreptul de a avea o influenţă regională sau mult mai puternică la nivel mondial. Cel mai proeminent exemplu în acest sens este China, cu ambiţiile sale de a deveni un lider global, un jucător ghidat după propriile reguli. Într-o oarecare măsură, aceasta este o reacţie la ordinea multilaterală globală şi la instituţiile sale, care au avut întotdeauna caracter occidental, însă, deşi indiscutabilă valoarea democratică pe care s-au fun-damentat organizaţiile multilaterale moderne, asistăm astăzi la o coliziune între poziţiile liberale democratice şi autocrate, cu privire la modelele politice, sociale şi economice.

COMPETIŢIA GLOBALĂ ÎNTRE ORDINEA MULTILATERALĂ LIBERALĂ ŞI MULTILATERALISMUL CONTESTAT

Morse şi Keohane aduc în discuţie tema multilateralismului contestat şi o descriu ca pe o situaţie care rezultă din analiza strategiilor utilizate de către state, organizaţii multilaterale şi actori nestatali pentru a contesta regulile, practicile sau misiunile insti-tuţiilor multilaterale existente^[4]. De regulă, această gamă de actori statali folosesc tactici de ieşire, vociferare sau depun eforturi de creare a unor instituţii alternative ce vizează obiective politice diferite şi practici paralele organizaţiilor existente. Multilate-ralismul contestat se referă la conflictul dintre diversele instituţii multilaterale şi nu în cadrul acestora.

China încearcă să umple vidul lăsat de puterile occidentale, lucrând activ la stabilirea şi extinderea unei forme chineze de multilateralism bazată pe propriile sale principii şi instituţii.

Criza multilateralismului se datorează şi creşterii forţelor iliberale care sunt ostile faţă de multilateralism şi creşterii sentimentelor de antiglobalizare, iar din această perspectivă, ca simbol al globalizării, multilateralismul reprezintă o ţintă uşoară.

Este destul de neobişnuit să ascultăm un discurs oficial despre politicile externe germană şi franceză care să nu includă cuvântul „multilateralism”. În ciuda acestui fapt, există multă confuzie şi idei contradictorii despre ceea ce reprezintă el.

În primul rând, poate fi definit ca o formă de cooperare internaţională care pre-supune coordonarea politicilor naţionale în grupuri de trei sau mai multe state. John Ruggie descrie cooperarea multilaterală ca pe o interacţiune care se bazează pe anumite reguli şi principii recunoscute. Mulţi ani, aceste reguli liberale occidentale au rămas în mare parte necontestate, fiind consacrate în Carta Naţiunilor Unite cu scopul de a proteja democraţiile liberale, liberul schimb şi supremaţia legii. Aşadar, reţeaua de norme, principii şi instituţii care a fost pusă în aplicare, în cea mai mare parte, la nivel mondial încă din anul 1990 este ceea ce numim ordine liberală multilaterală.

Practic, când facem referire la multilateralism, nu vorbim doar despre cooperarea dintre mai multe state, ci şi despre faptul că această cooperare se bazează pe reguli şi norme comune, fiind îndreptată spre un anumit scop precum stabilirea sau menţi-nerea păcii şi securităţii globale sau protecţia mediului. Cooperarea multilaterală poate fi instituţionalizată asemenea sistemului ONU, dar poate fi şi informală prin angrenarea diverselor entităţi ale sistemului internaţional.

Dincolo de presiunea exercitată asupra normelor şi principiilor liberale, cooperarea multilaterală în sine şi instituţiile aflate în centrul ordinii internaţionale de tip liberal sunt din ce în ce mai problematizate. Motivul constă în capacitatea tot mai scăzută a diferitelor formate multilaterale de a acţiona, în special a Consiliului de Securitate al ONU şi subminarea instituţiilor internaţionale de către statele autoritare.

Rivalitatea strategică dintre China şi SUA a devenit o paradigmă cheie a ordinii internaţionale în ultima decadă. Această rivalitate se desfăşoară şi în forurile multila-terale şi, în unele cazuri, stabileşte coordonatele pentru cooperarea internaţională.

În timp ce formula UE – China avansează relaţii de tip bilateral şi multilateral pe criterii economice, respectiv o abordare de tip contextual şi limitată la interese econo-mice, relaţia UE – SUA include suplimentar criteriile valorice şi nevoia de securitate comună, în sensul afirmării şi protejării valorilor democratice, regăsind aşadar o abor-dare consolidată de tip extins.

În cadrul documentului de orientări strategice provizorii pentru securitatea na-ţională a SUA, intitulat Renewing America’s Advantages^[5] şi emis public de Admini-straţia Biden în luna martie 2021, abordarea multilaterală americană este definită prin prisma actorului dominant, specifică teoriei stabilităţii hegemonice prin care Casa Albă îşi asumă o cooperare eficientă în formatele multilaterale internaţionale cu rol de lider şi susţinător al alianţelor democratice. În consecinţă, documentul precursor al viitoarei strategii de securitate naţională a SUA evidenţiază preocuparea în mandatul Biden pentru exercitarea raporturilor de putere şi afirmarea în cadrul relaţiilor internaţionale, ca actor dominant, pentru atingerea unei variabile cheie: capacitatea de a sugera şi dirija agenda internaţională.

În timp ce rivalitatea SUA – China se va accentua pe fondul competiţiei globale şi a disparităţilor de ordin valoric, Franţa şi Germania rămân deocamdată actori mediani în efortul de a-şi păstra relevanţa economică şi strategică la nivel global, dar şi în raport cu membrii familiei europene.

Tranziţia dinspre suveranismul promovat de preşedintele Trump către nevoia Administraţiei Biden de a recupera încrederea în potenţialul multilateral al SUA, lasă pe scena internaţională un câmp deschis Beijingului de a se prezenta ca un actor multilateralist angajat. Trendul ultimei decade pe parcursul căreia Beijingul şi-a extins influenţa în organizaţiile internaţionale, dar şi obiectivele declarate de China pentru anul 2050 de a atinge statutul de putere globală, capabilă să conducă şi să modeleze politica internaţională, se bazează pe greutatea sa geoeconomică, care va tinde să atragă după sine şi paradigma geostrategică chineză. Dorinţa Chinei de a infuza propriile idei şi viziuni în organizaţiile multilaterale, unele dintre acestea incompatibile cu normele liberale, se situează pe un front ideologic diferit care va întări accentele dilemei cooperării multilaterale pe segmentul regimurilor democratic vs. autocratic.

Deşi China recunoaşte că drepturile omului sunt universale, consideră că libertăţile individuale sunt mai degrabă subordonate unui construct specific centralizării politice, refuzând totodată acceptarea standardului universal de audit, prin etichetarea acestuia ca încălcare a suveranităţii sale. Ordinea internaţională bazată pe valori şi principii ale democraţiei liberale se află în contrast cu modelul autocratic, însă este extrem de importantă conştientizarea beneficiilor oferite de integrarea Chinei într-o ordine mondială bazată pe reguli.

Dincolo de eforturile sale de a-şi extinde influenţa în cadrul instituţiilor internaţio-nale consacrate, Beijingul promovează un soi de multilateralism competitiv prin construcţia unor organizaţii, alianţe, forumuri informale paralele şi/sau concurente celor fondate de comunitatea statelor democratice occidentale. Exemple relevante în acest sens sunt Banca Asiatică pentru Investiţii în Infrastructură (AIIB), Iniţiativa Belt and Road (BRI), Organizaţia pentru Cooperare de la Shanghai (SCO), Forumul Boao pentru Asia.

Ambiţiile globale ale Chinei pentru următorul sfert de veac, consolidarea puterii sale geoeconomice şi geostrategice urmează să confirme dacă multilateralismul con-testat va deveni un pilon al politicii sale pentru atingerea statutului de hegemon global.

SUVERANITATE SAU ANXIETATE STRATEGICĂ EUROPEANĂ?

Singura ţară europeană care a definit în cadrul documentelor sale interne con-ceptul de autonomie strategică este Franţa, prezentând la nivel conceptual şi doctrinar această funcţie sau stare, drept „libertatea de a lua decizii şi de a acţiona”, precum şi abilitatea de a „dezvolta capacităţi critice care să permită luarea iniţiativelor şi acţiunea autonomă, întregită cu abilitatea de a mobiliza aliaţi şi parteneri”^[6]. Pe de cealaltă parte, în cazul Germaniei, documentele strategice cheie: Cartea Albă (2016) şi Acordul de Coaliţie (2018) nu conţin nicio referire la noţiunea de autonomie strategică.

Deşi Uniunea Europeană este reperul global al convieţuirii comune pe criterii de soft-power, concertul multilateral al Uniunii este paralizat de o serie de vulnerabilităţi interne: incapacitatea de a ajunge la consens, viziunile interne unilaterale, Europa cluburilor, creşterea populismului şi a naţionalismului, divergenţele asupra politicii externe a Uniunii, ameninţările hibride etc. Adeseori, Uniunea Europeană întâmpină dificultăţi majore în atingerea consensului pe chestiuni fundamentale, iar autonomia sau suve-ranitatea strategică nu poate funcţiona fără un angajament strategic comun. Consi-derând incertitudinea conceptuală în care operează membrii Uniunii o autonomie strategică, ar fi grav compromisă, cel puţin la nivel ipotetic, de influenţa naţionalismului şi creşterea extremei drepte europene. Chiar şi fără aceste provocări interne, UE nu a reuşit să transpună o viziune strategică de succes în vecinătatea estică şi nu e în măsură să elaboreze un răspuns defensiv, cauzele fiind multiple. Din păcate, acest concept se confruntă cu mai multe vulnerabilităţi decât puncte forte atunci când se referă la autonomia strategică europeană.

Pare probabil ca Europa să nu fie deplin conştientă că a intrat sub semnul ameninţărilor neconvenţionale, transnaţionale şi hibride. Natura contagioasă a riscurilor şi abordările laxe faţă de frontierele sale ar putea slăbi, întocmai nucleul funcţional şi democratic al Uniunii. În această ordine de idei, preocuparea Uniunii ar trebui să se axeze pe perfecţionarea mecanismelor de răspuns soft şi nu pe înlocuirea rolului NATO.

Pe de altă parte, Uniunea Europeană beneficiază şi de iniţiative foarte bune. PESCO şi European Defence Fund sunt instrumente utile pentru susţinerea industriei de apărare a membrilor europeni, precum şi efortul comun al Uniunii de a preveni şi contracara ameninţările hibride alături de NATO.

Autonomia strategică camuflează în spatele acestei idei nevoia unor actori dominanţi europeni de a deveni jucători globali. Cu toate că Germania deţine cea mai mare economie a Europei, eforturile sale de a-şi spori influenţa pe scena internaţio-nală sunt limitate de absenţa unor pârghii cheie. Germania nu are capacitatea de a influenţa în mod determinant agenda globală, deoarece nu este membru permanent în Consiliul de Securitate al ONU, iar instrumentele sale multilaterale sunt limitate, înregistrând totuşi un decalaj semnificativ, de ordin politic, în faţa Franţei. Pentru a-şi demonstra sustenabilitatea multilaterală, promotorii ideii – Germania şi Franţa în special, trebuie să se hotărască dacă doresc să recurgă la consens doar pentru a atrage rezul-tate pe termen scurt sau vor include în planurile lor coeziunea ca măsură de echilibru, bazată pe valori şi principii comune, pentru a asigura durabilitatea iniţiativelor Uniunii.

Proiectul european de apărare şi securitate trebuie indubitabil să se adapteze la transformările sociale şi tehnologice globale, însă conceptualizarea autonomiei strategice ca armată europeană, distinctă de apărarea NATO, reprezintă un scenariu care se înfăţişează mai degrabă ca o vulnerabilitate ce ar trimite Europa spre izolare şi anxietate strategică.

CONCLUZII

În aceste timpuri, multilateralismul de tip occidental este pus la încercare, iar rivalitatea sistemică forţează schimbări în ordinea multilaterală. Tensiunile dintre puterile dominante vor duce la blocaje şi la diminuarea cooperării multilaterale cu repercusiuni critice asupra instituţiilor internaţionale care, predominat, vor produce rezultate îndo-ielnice şi îşi vor pierde din relevanţă. Cu toate acestea, referindu-ne doar la rivalităţile strategice dintre SUA şi China, acestea nu vor determina singure scăderea importanţei instituţiilor multilaterale.

Deşi autonomia strategică europeană ar putea fi justificată de competiţia geopolitică în creştere, testul de maturitate al locomotivei europene pentru împlinirea acestui deziderat scoate în evidenţă un deficit strategic curent, care va putea fi depăşit doar în momentul când aspiraţiile ating puntea de echilibru cu capabilităţile. Cu toate acestea, o proiecţie de jucător global şi o politică externă asumată ar fi legitim să pornească de la principiul rezilienţei comune şi mai puţin de la formule multilateraliste mascate, care oferă un context limitativ unei Europe cu mai multe viteze, de altfel fragmentată în competiţia globală. Opţiunea UE la constrângerile oferite de sistemul internaţional nu o reprezintă deplasarea paralitică solitară, ci valorificarea capitolelor de complementaritate cu partenerii şi aliaţii democratici.

Diminuarea capacităţii de reformă şi declinul organizaţiilor existente vor împinge statele să formeze noi cluburi de interes şi să aprofundeze raporturile bilaterale. Pe de altă parte, se impune determinarea influenţei crescânde şi a legitimităţii actorilor informali şi nestatali pentru construcţia agendei internaţionale.

O marjă de manevră mare în domeniul drepturilor omului pentru China, care ar fi producătoare de standarde alternative, va provoca escaladarea antagonismului la scară internaţională. În consecinţă, este în interesul naţional al comunităţii statelor democratice să susţină şi să consolideze ordinea liberală, multilaterală – inclusiv prin intermediul reformelor.

Multilateralismul contestat este susceptibil sau are potenţialul de a deveni o formulă de brokeraj în relaţiile internaţionale pentru a coagula sub efort comun mizele regimurilor de factură autocrată.

Reformele potenţiale ale organizaţiilor internaţionale şi cooperarea ar trebui să se bazeze pe studii care identifică domeniile şi procesele în care este necesară reforma pentru a le spori eficienţa.

^* Director, Centrul de Studii Globale, Universitatea „Lucian Blaga” din Sibiu

[2] https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/united-nations/multilateralism-a-principle-of-action-for-france/

[3] https://multilateralism.org/the-alliance/

[4] Morse, JC, Keohane, RO Multilateralism contestat. Rev Int Organ 9, 385-412 (2014)

[5] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf

[6] White Paper on Defence and National Security 2013, France, disponibilă la: https://www.defense.gouv.fr/ english/dgris/defence-policy/white-paper-2013/white-paper-2013