Ambasador Paraschiva BĂDESCU*
Abstract. Republic of Montenegro is among the youngest States with an oldest and complex history in Western Balkans. During 10 years since it regains its independence after 88 years, this small and beautiful country is making sustainable efforts in the process towards Euro-Atlantic integration, with the assistance of the OSCE and other international partners. Its reforms in different areas, the progresses achieved in many fields, particularly democracy, rule of law, security, fights against corruption and organized crime, military reform have been highlighted by different relevant external actors, considering it as a real „success story” on the Western Balkans and a positive example in terms of the EU and NATO enlargement. The OSCE Mission to Montenegro was a welcomed partner and supporter of these achievements. It stands ready to continue its work, by encouraging Montenegrin leadership and population for continuation of the overall reforms, as a means of strengthening the state institutions, fighting corruption, illicit trafficking and organized crime. In this way, Montenegro has well deserved chances to achieve the goal of full UE and NATO membership.
Key words: independence, referendum, Euro-Atlantic Integration, strategy, enlargement, regional cooperation, Western Balkans, OSCE Mission
După o călătorie în Muntenegru, vizitatorul este impresionat la tot pasul de frumuseţea peisajelor naturale, de varietatea vestigiilor culturale şi spirituale, de ospitalitatea populaţiei. Denumirea ţării înseamnă „muntele negru”, ceea ce este confirmat de frumuseţea şi diversitatea peisajului ţării. Dacă ar fi întrebat, i-ar fi greu să spună ce l-a impresionat mai mult: frumuseţea sălbatică a munţilor, învolburatele şi neastâmpăratele ape ale Tarei, crenelurile dantelate pe care le-a tăiat în stâncă cu măiestria unui meşter legendar, cascadele, lacurile cu sumedenia de insule, litoralul pitoresc al Mării Adriatice, fermecătoarele fresce ale mănăstirilor medievale sau căsuţele ce stârnesc nostalgii levantine… Toate acestea fac dificil a indica concret ce anume te-a impresionat mai mult! Muntenegru surprinde, încântă şi uimeşte pe orice vizitator, Republica Muntenegru este o ţară tânără, care şi-a recâştigat independenţa în 2006, după 88 de ani, printr-un proces democratic, desfăşurat sub supravegherea şi cu aprobarea instituţiilor euro-atlantice, precum Uniunea Europeană, OSCE, Consiliul Europei. Indiferent de profesie, de preocupări, de pasiuni, turistul care vizitează Muntenegru, oricât ar fi de gurmand, îşi poate satisface orice poftă şi greu va uita vestitele specialităţi pescăreşti.
Este important de menţionat, totodată, poziţia geostrategică deosebit de bună a acestei ţări: o foarte bună conexiune maritimă cu ţările din zona mediteraneană şi linii de acces cu centrele europene majore.
Republica Muntenegru este o ţară tânără, care şi-a recâştigat independenţa în 2006, după 88 de ani, printr-un proces democratic, desfăşurat sub supravegherea şi cu aprobarea instituţiilor euro-atlantice, precum Uniunea Europeană, OSCE, Consiliul Europei.
O SCURTĂ PREZENTARE A EVOLUŢIEI ISTORICE A MUNTENEGRULUI evidenţiază că, de fapt, timp de secole acesta a fost un principat independent, guvernat de o succesiune de dinastii şi conducători. A obţinut recunoaşterea internaţională de jure a independenţei la Congresul de la Berlin (1875-1878). Istoria Muntenegrului este foarte veche şi complexă, marcată de diferite turbulenţe şi penetraţii ale forţelor ocupante, care au ţinut ţara într-o stare de încordare permanentă. Nivelul de dezvoltare a populaţiei era extrem de scăzut, rolul de forţă unificatoare fiind asigurat numai de Biserică, al cărei mitropolit era perceput ca şef spiritual şi reprezentantul unităţii politice, situaţie ce a durat până în anul 1852.
Muntenegru este una din cele mai mici şi mai vechi entităţi statale din Europa şi Balcani. A fost recunoscut oficial drept stat independent de către Marile Puteri la Congresul de la Berlin în 1878, deşi s-a bucurat de privilegii de independenţă cu secole în urmă, apărându-şi cu fermitate libertatea împotriva năvălitorilor. În 1918, după Conferinţa de Pace de la Paris / Versailles îşi pierde independenţa, fiind încorporat în nou creatul stat Iugoslavia[1].
După dezintegrarea Iugoslaviei în anii ’90, Muntenegru a devenit, împreună cu Serbia, parte a Republicii Federale Iugoslavia, o perioadă caracterizată prin relaţii complexe, dificile şi traumatizante între Serbia şi Muntenegru. Constituirea RFI a fost o soluţie tranzitorie pentru o perioadă de trei ani, după care Muntenegru urma să organizeze un referendum prin care cetăţenii să hotărască în privinţa viitorului republicii[2].
Recunoaşterea imediată de către comunitatea internaţională a RFI, înainte de rezolvarea relaţiei dintre cele două entităţi ale acesteia – Serbia şi Muntenegru – s-a dovedit a fi contraproductivă. Era necesară o soluţie finală pentru reglementarea relaţiei între cele două entităţi, îndeosebi având în vedere moştenirea trecutului şi complexitatea situaţiei în regiune. A fost nevoie de o prezenţă internaţională viguroasă pentru asistenţă şi supravegherea evoluţiei situaţiei, evitarea conflictelor.
În 1996, guvernul Muntenegrului s-a distanţat de regimul Serbiei, condus de Miloşevici, elaborând propria politică economică, iar în anul 1999 a adoptat marca germană drept monedă proprie, apoi, din 2002, moneda EURO, deşi formal nu era parte din această zonă.
În 2002, Serbia şi Muntenegru au ajuns la un nou acord privind continuarea cooperării şi începerea negocierilor privind viitorul statut al Republicii Federale Iugoslavia. Astfel, în 2003, Federaţia iugoslavă a fost transformată în Uniunea Serbia şi Muntenegru, iar problema statutului celor două părţi a fost amânată pentru 3 ani.
Implicarea comunităţii internaţionale a avut o influenţă hotărâtoare asupra liderilor şi autorităţilor muntenegrene în ceea ce priveşte respectarea standardelor şi procedurilor democratice în procesul identificării unei soluţii şi reglementării finale a problemei, pornind de la recunoaşterea dreptului la autodeterminare a Muntenegrului ca un drept legitim, istoric şi constituţional. Aceasta a devenit problema cheie pentru Muntenegru în perioada respectivă, considerată drept renaşterea idealurilor naţionale. Pentru realizarea acestui obiectiv, s-a avansat ideea organizării referendumului prin care cetăţenii să se pronunţe asupra viitorului Muntenegrului. Liderii muntenegreni au manifestat multă prudenţă şi răbdare în paşii concreţi pentru realizarea obiectivului propus, iar Uniunea Europeană s-a implicat direct în acest proces. Iniţial, a încurajat menţinerea Uniunii Serbia-Muntenegru, preocupată de faptul că destrămarea acesteia ar putea provoca noi crize în zonă. Statele occidentale au fost neliniştite în legătură cu dorinţa Muntenegrului de a se separa de Serbia, văzând în aceasta riscul unei noi crize balcanice cu potenţiale consecinţe periculoase, îndeosebi pentru alte zone din spaţiul ex-iugoslav, în care mai existau probleme nerezolvate.
Ambasadorul Miroslav Lajchak (Slovacia) a fost desemnat de către UE să medieze între adepţii şi opozanţii organizării referendumului. UE a cerut ca acesta să fie considerat valabil cu condiţia participării la vot a cel puţin 50% din cetăţenii cu drept de vot, iar în favoarea proclamării independenţei să voteze 55% din participanţii la vot.
Referendumul a avut loc la 21 mai 2006, participarea la vot a fost cu mult peste 50%, iar voturile în favoarea independenţei au fost de 55,5%. În şedinţa Parlamentului muntenegrean din 3 iunie 2006 a fost proclamată independenţa Republicii Muntenegru, statut recăpătat după 88 de ani.
Restaurarea independenţei a constituit un impuls puternic pentru dezvoltarea democratică şi economică a acestei ţări. După o foarte scurtă perioadă, ţara a devenit membru al unor organizaţii şi instituţii internaţionale, a stabilit relaţii diplomatice cu multe ţări şi a întreprins paşi importanţi pe calea integrării Euro-Atlantice.
EVOLUŢIA MUNTENEGRULUI DUPĂ OBŢINEREA INDEPENDENŢEI
Guvernul ţării a exprimat clar, încă înainte de acest eveniment istoric, că integrarea euro-atlantică este obiectiv strategic prioritar. În realizarea acestui obiectiv, a instituit Ministerul pentru Relaţii Economice Internaţionale şi Integrare Europeană, care a elaborat strategiile necesare, stabilind relaţii de cooperare şi comunicare cu diferite foruri şi experţi internaţionali, reprezentanţi ai UE, NATO, ai ţărilor din regiune şi nu numai. Muntenegru şi-a exprimat, totodată, dorinţa de a se alătura altor ţări în Parteneriatul pentru Pace, pentru a cunoaşte contribuţiile, experienţa şi practicile altor ţări din cadrul acestuia în procesul lor de integrare. Recunoscând urgenţa reformei, modernizării şi controlului democratic al forţelor armate, Parlamentul a adoptat Legea privind transferul competenţelor de la Curtea Militară către cea Civilă, trecând, totodată la elaborarea Strategiei Naţionale de Securitate.
Imediat după referendum, Muntenegru a devenit stat-participant la OSCE (Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa), şi a invitat stabilirea unei Misiuni de lungă durată în această ţară, încredinţând acesteia importante responsabilităţi de a acorda asistenţă în procesul de dezvoltare democratică a ţării. Trebuie menţionat, totuşi, că Muntenegru, ca parte a Iugoslaviei, a cooperat cu OSCE şi înainte de recâştigarea independenţei.
ROLUL OSCE ÎN BALCANII DE VEST[3]
OSCE este cea mai cuprinzătoare organizaţie regională de securitate, cu 57 de state participante din Europa, Asia Centrală şi America de Nord, acoperind aria geografică de la Vancouver la Vladivostok. Este un forum pentru negocieri politice şi adoptarea deciziilor, având un rol important în arii de securitate precum alarmă timpurie, prevenirea conflictelor, gestionarea crizelor şi reconstrucţia post conflict. Numărul mare de state participante, abordarea cuprinzătoare şi prin cooperare a securităţii, instrumente speciale pentru prevenirea conflictelor, tradiţia consolidată de dialog deschis şi ajungerea la consens, precum şi sistemul foarte bine coagulat de cooperare cu alte organizaţii internaţionale sunt trăsături caracteristice ale OSCE, priorităţile de bază ale acesteia fiind democraţia, pacea şi securitatea:
- Democraţia – Consolidarea valorilor comune ale statelor participante pentru a contribui la edificarea unor societăţi democratice, bazate pe domnia legii.
- Pacea – Prevenirea conflictelor, restaurarea stabilităţii şi păcii în zonele afectate de războ
- Securitatea – Depăşirea riscurilor reale sau percepute de securitate şi evitarea creării de noi diviziuni politice, economice sau sociale, prin promovarea unui sistem de securitate prin cooperare.
OSCE a elaborat un număr de instrumente pentru abordarea actualelor riscuri şi provocări. A acumulat expertiză în combaterea terorismului, a traficului de droguri şi fiinţe umane, a comerţului ilicit de arme şi muniţii, activităţi de poliţie, gestionarea frontierelor şi eliminarea surplusului de muniţii. Organizaţia a lansat o serie de iniţiative, care, ulterior, au servit drept inspiraţie pentru alte organizaţii regionale din întreaga lume.
Dialogul între guverne, societatea civilă şi statele şi organizaţiile partenere a fost totdeauna forţa şi linia de acţiune a Organizaţiei, bazată pe principiile conţinute în Actul Final de la Helsinki, elaborat în perioada Războiului Rece şi adoptat în 1975, a cărui contribuţie a fost esenţială în depăşirea confruntării, iar ulterior terminarea Războiului Rece între Est şi Vest. După Războiul Rece, OSCE s-a dezvoltat rapid, transformându-se într-un cadru pentru oferirea de mijloace civile de cooperare pentru acordarea asistenţei în domeniul bunei guvernări, prevenirii şi gestionării crizelor, reconstrucţiei post-conflict.
OSCE s-a confruntat şi continuă să fie confruntată cu noi riscuri şi provocări, decurgând din globalizare, dezvoltarea rapidă a mijloacelor tehnologice, dezechilibre demografice, migraţie ilegală, traficul de persoane, armament şi droguri şi alte forme de crimă organizată, terorismul internaţional ş.a. Nivelul acestor provocări determină OSCE, ca şi alte organizaţii internaţionale, să se adapteze pentru a face faţă acestor provocări, proces care este însoţit de dezbateri intense şi, deseori, contradictorii.
Sud-estul Europei este una din zonele de prioritate pentru OSCE, care a deschis şi menţinut misiuni de lungă durată în această regiune din 1992. Acestea au fost, în general, primele misiuni ale OSCE amplasate în Kosovo, Sandjak şi Vojvodina, iar la sfârşitul aceluiaşi an în Skopje, aceasta din urmă vizând prevenirea extinderii conflictului (The OSCE Spillover Monitor Mission). De menţionat că, la acea dată, fosta Republică Iugoslavă Macedonia avea doar statut de observator la OSCE, devenind stat participant în octombrie 1995. Ulterior, prezenţe OSCE au fost amplasate în Croaţia, Serbia, Bosnia-Herţegovina şi Albania.
Când a izbucnit războiul din Bosnia-Herţegovina, în 1995, OSCE i-a fost încredinţat un rol important de a negocia anexele detaliate ale Acordului de pace de la Dayton[4]. În vederea îndeplinirii acestui angajament, OSCE a deschis o misiune de mari dimensiuni în Bosnia-Herţegovina, iar în 1996 Misiunea din Croaţia.
În 1998, a urmat o altă criză balcanică, provocată de conflictul violent între organizaţiile albaneze ilegale din Kosovo şi forţele de securitate sârbe din provincie, care a determinat acţiuni din partea comunităţii internaţionale. În acordul politic negociat în 1998, Serbia a acceptat o misiune a OSCE cu cca. 2.000 de persoane, pentru monitorizarea respectării condiţiilor de pace, conţinute în rezoluţiile 1160 şi 1190 ale Consiliului de Securitate al ONU. Din această misiune a făcut parte şi personal diplomatic şi militar român. Misiunea de Verificare din Kosovo a contribuit la instaurarea încrederii şi prevenirea noilor valuri de violenţă, dar nu a reuşit să stopeze deteriorarea situaţiei, fiind evacuată la 20 martie 1999, înainte de intervenţia militară a NATO. După calmarea violenţelor, OSCE a deschis o nouă Misiune în Kosovo, sub conducerea Administraţiei Interimare a ONU – UNMIK.
În ianuarie 2001 a fost deschisă Misiunea OSCE în Republica Federală Iugoslavia (care, pe atunci, cuprindea Serbia şi Muntenegru), pentru a oferi asistenţă şi expertiză în domeniile democratizării, protecţiei drepturilor omului şi minorităţilor, asigurarea libertăţii presei. Prezenţa OSCE în Balcanii de Vest prin misiuni de lungă durată a fost o contribuţie importantă la reconstrucţia post-conflict, prevenirea şi soluţionarea conflictelor, precum şi crearea de instituţii funcţionale, afirmarea libertăţii presei, a domniei legii şi protecţia drepturilor omului în această zonă confruntată cu conflicte.
Astfel, OSCE a fost mandatată cu elaborarea şi implementarea a 3 instrumente distincte în cadrul Acordurilor de Pace de la Dayton: Articolul II – Acordul privind măsurile de creştere a încrederii şi securităţii; Articolul IV – Acordul subregional privind controlul armamentelor[5]; şi Articolul V – Acordul regional de control al armamentelor.
În iulie 1999, a fost încheiat între ţările din regiune şi membri ai comunităţii internaţionale Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, lansat la iniţiativa Uniunii Europene şi plasat sub auspiciile OSCE, ceea ce însemna că OSCE s-a angajat să folosească instituţiile, instrumentele şi expertiza sa pentru realizarea obiectivelor acestuia, în strânsă cooperare cu alţi parteneri.
Prezenţa Misiunilor OSCE în Balcanii de Vest a fost o oportunitate pentru promovarea unor proiecte practice în domeniul reformei poliţiei şi a sectorului de securitate, ceea ce a avut un impact direct asupra capacităţii ţărilor respective şi a întregii regiuni în domeniul prevenirii conflictelor şi gestionării crizelor, îmbunătăţirii securităţii frontaliere şi combaterea crimei organizate.
Între activităţile din domeniul politico-militar au figurat combaterea proliferării ilicite de arme mici şi armamente uşoare (SALW – Small Arms and Light Weapons); Programul de demilitarizare – MONDEM, lansat şi implementat împreună cu UNDP şi Ministerul Apărării al Muntenegrului.
Activităţile OSCE în Balcanii de Vest au cuprins, de asemenea, numeroase proiecte în domeniul domniei legii (rule of law), de la redactarea legislaţiei (Codul Penal, Coduri de procedură civilă şi penală, conflict de interese, achiziţii publice, acces liber la informaţii, activitatea poliţiei ş.a.).
Dezvoltarea cooperării între poliţie, procurori şi judecători în investigarea crimei transfrontaliere organizate a fost un proiect de succes realizat în Albania şi Muntenegru în anul 2007, sponsorizat de preşedinţia spaniolă a OSCE. Proiectul a contribuit semnificativ la îmbunătăţirea coordonării între sistemul de justiţie penală şi lupta împotriva crimei organizate, în special împotriva traficului de fiinţe umane.
Conceptul OSCE privind securitatea şi gestionarea frontierei, adoptat în 2005, la Ljubliana, viza, printre altele, următoarele trei obiective:
- promovarea circulaţiei transfrontaliere libere şi sigure a persoanelor, bunurilor, serviciilor şi investiţiilor;
- reducerea riscului unei ameninţări teroriste;
- prevenirea şi combaterea crimei organizate transfrontaliere, a migraţiei ilegale, corupţiei, contrabandei şi traficului de armament, droguri şi fiinţe umane.
În Europa de Sud-Est, OSCE a fost implicată într-o serie de proiecte concrete privind securizarea frontierelor, în contextul aşa-numitului Proces de la Ohrid privind securitatea şi gestionarea frontierelor (Ohrid Process for Border Security and Management), implicând Albania, Bosnia-Herţegovina, Croaţia, Macedonia, Muntenegru şi Serbia. Procesul a început în mai 2003, la Conferinţa de la Ohrid (Macedonia) privind securitatea şi gestionarea frontierelor, prin adoptarea Platformei comune conţinând o serie de obiective şi principii şi a Documentului privind calea de urmat (Way Forward Document) – un plan de acţiune care stabilea obiective şi termene precise pentru reforma legislaţiilor naţionale şi gestionarea problemelor frontaliere, dezvoltarea cooperării transfrontaliere regionale. Prin planul de acţiune care definea măsurile ce urmau să fie adoptate într-un anumit termen şi sponsorizate de NATO şi partenerii săi (UE şi Pactul de Stabilitate), Procesul de la Ohrid viza crearea unor frontiere deschise, cu garanţii de securitate şi cooperare eficientă la nivel regional. Chiar dacă acest proces a fost închis, implicarea OSCE în problematica legată de securitatea transfrontalieră din Sud-Estul Europei a continuat.
Evaluând progresele realizate în regiune, se pune inevitabil întrebarea în ce măsură acestea ar fi fost posibile fără prezenţa şi sprijinul substanţial al OSCE în zonă. În cooperare cu alte instituţii euro-atlantice, OSCE este în măsură să joace în continuare un rol important în soluţionarea problemelor în diferite domenii, existente încă în regiune. Aspiraţiile de integrare euro-atlantică a statelor balcanice sunt bazate pe standarde şi valori comune, precum şi asigurarea acestora.
Trebuie constant evidenţiată importanţa cooperării regionale: relaţiile de bună vecinătate, reconcilierea şi cooperarea regională sunt în centrul atenţiei OSCE şi a altor instituţii euro-atlantice. Cooperarea şi integrarea regională sunt foarte importante pentru depăşirea diviziunilor şi problemelor rămase. Singura cale viabilă pentru stabilitatea şi viitorul prosper al regiunii constă într-o direcţie clară spre integrarea europeană. Integrarea euro-atlantică este un proces în desfăşurare, iar progresul acestuia depinde de ţările respective şi de stadiul reformelor.
Prin implicarea şi activităţile sale în Balcanii de Vest, OSCE s-a dovedit a fi un instrument cheie în acordarea asistenţei atotcuprinzătoare pentru ţările din regiune. Misiunile OSCE au manifestat flexibilitate şi disponibilitate remarcabilă de a reacţiona atât la evoluţiile politice din ţările respective, cât şi la modificarea propriului statut şi structuri. Această flexibilitate pare să fie necesară şi în viitor, având în vedere transformările şi evoluţiile din regiune, în general, din stadiul de state slab dezvoltate la cel de participante la procesul de aderare la UE şi NATO. Este, totodată, evident că UE şi NATO au şi vor continua să aibă un rol cheie în această regiune, preluând şi asumându-şi unele îndatoriri de la OSCE. Când şi cum se va produce acest lucru, rămâne una din provocările cheie pentru viitor.
În ceea ce o priveşte, OSCE va continua ferm respectarea angajamentelor sale faţă de Balcanii de Vest.
ROLUL OSCE ÎN MUNTENEGRU
Pentru a evidenţia rolul OSCE în Muntenegru, este necesar să amintim contextul regional în care Organizaţia şi-a desfăşurat diferite activităţi, uneori extrem de complexe, precum gestionarea crizelor, reconstrucţia post conflict, reconcilierea, edificarea şi consolidarea instituţiilor democratice, reforma administraţiei publice, supremaţia legii ş.a. Prin misiunile sale în zonă, stabilite din anul 1992, OSCE s-a afirmat ca un actor politic internaţional major, având o influenţă importantă în Balcanii de Vest. În Muntenegru, prezenţa OSCE este strâns legată de consolidarea procesului de reformă, experienţa acumulată de organizaţie în regiune, dorinţa autorităţilor ţării de a îmbunătăţi imaginea ţării, de a se distanţa de moştenirea negativă din spaţiul ex-iugoslav şi a demonstra dorinţa politică de a deveni un partener eficient al comunităţii internaţionale.
Primul oficiu al OSCE / ODIHR în Muntenegru a fost deschis în anul 1999, în Podgoriţa, devenind operaţional la începutul anului 2000. Pentru stabilirea acestuia, nu a fost folosită procedura de adoptare a unei decizii de către Consiliul Permanent (for decizional al OSCE în această problemă), pentru a evita eventuale obiecţii juridice, practice şi politice în timpul examinării acesteia. Justificarea deschiderii oficiului a fost bazată pe dorinţa politică a autorităţilor muntenegrene pentru o implicare internaţională mai mare:
„Urmare observării alegerilor parlamentare din Muntenegru, în mai 1998, autorităţile au solicitat ca ODIHR să rămână reprezentat în teren printr-o mică echipă internaţională, care a fost temporar închisă în timpul războiului din Kosovo. După terminarea conflictului armat, oficiul a fost redeschis şi lărgit”[6]. Redeschiderea oficiului a fost urmată de semnarea Memorandumului între cele două părţi, în noiembrie 1999, care a marcat începutul prezenţei de lungă durată a OSCE în Muntenegru.
Deşi această primă prezenţă a OSCE în această ţară a avut un mandat modest, ca o consecinţă logică a evoluţiilor în Muntenegru şi în regiune, pentru a acorda asistenţă în procesul de democratizare, îndeosebi în problema legislaţiei electorale, în decurs de un an ea a devenit o misiune propriu-zisă, atât în ceea ce priveşte proiectele, cât şi domeniile de activitate. Oficiul a menţinut contacte cu liderii guvernamentali, opoziţia şi societatea civilă, a urmărit şi analizat evoluţiile politice interne. În domeniul democratizării, s-au desfăşurat diferite activităţi, îndeosebi în domeniul reformei legislative, a libertăţii presei ş.a., servind drept îndreptar şi facilitator pentru viaţa politică a ţării gazdă. Toate aceste rezultate pozitive pot fi explicate prin motivarea, interesele şi obiectivele actorilor ţării gazdă în acea perioadă. În primul rând, Muntenegru s-a arătat deschis pentru o cooperare veritabilă şi pregătit să beneficieze de aceasta. OSCE / ODIHR a fost nu numai un partener care a acordat asistenţă în diferite domenii de reformă democratică, ci şi o cale internaţional recunoscută de ieşire din izolare, degradare socială şi declin economic.
A doua fază a prezenţei OSCE (2001-2006) în Muntenegru este legată de adaptarea la noua realitate – evoluţii democratice la Belgrad ca urmare a căderii lui Miloşevici şi revenirea Iugoslaviei[7] (devenită Uniunea Serbia şi Muntenegru) în OSCE ca stat participant. La scurt timp după aceasta, Consiliul Permanent al OSCE a adoptat decizia de stabilire a unei Misiuni OSCE în RFI, pentru „acordarea asistenţei şi expertizei autorităţilor iugoslave (…) în domeniile democratizării şi protecţiei drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale (…). Misiunea va acorda, de asemenea, asistenţă şi consiliere privind implementarea integrală a legislaţiei în domeniile prevăzute în mandat şi va monitoriza funcţionarea corespunzătoare şi dezvoltarea instituţiilor democratice, a proceselor şi mecanismelor; va acorda asistenţă în restructurarea şi pregătirea agenţiilor de aplicare a legislaţiei şi justiţiei”[8]. Drept urmare, oficiul ODIHR din Podgoriţa a fost închis, fiind înlocuit cu unul nou, având o natură diferită şi fiind sub auspiciile noii Misiuni a OSCE stabilite în RFI, cu sediul la Belgrad. Misiunea a fost activă în toate cele trei dimensiuni ale OSCE – securitate, probleme economice şi de mediu, drepturile omului -, însă majoritatea activităţilor sale s-au axat pe democratizare, domnia legii şi consolidarea instituţiilor de stat.
Deşi, la prima vedere, situaţia părea normală, evoluţiile politice în cadrul RFI au creat dificultăţi pentru funcţionarea corespunzătoare a Misiunii, iar viitorul Uniunii Serbia – Muntenegru ca stat părea sumbru. Astfel, pe lângă mandatul său, Misiunea avea, în unele situaţii, o sarcină extrem de dificilă şi, uneori, exploratorie de îndeplinit pentru OSCE – eliminarea tensiunilor între cele două republici şi facilitarea dialogului privind viitorul ţării şi referendumul potenţial al Muntenegrului privind independenţa. Această sarcină a fost delegată OSCE, întrucât dintre toţii actorii internaţionali avea cea mai numeroasă, puternică şi eficientă prezenţă în Serbia şi Muntenegru. Misiunea OSCE a colaborat cu UE pe multiple planuri, îndeosebi sprijinind eforturile ţării gazdă pentru integrarea în UE. Sinergia între activitatea Misiunii şi agenda pro-UE a ţării a fost salutată de clasa politică muntenegreană.
Muntenegru a acceptat prezenţa Misiunii şi mandatul acesteia, cooperând strâns cu aceasta pe diferite proiecte vizând continuarea şi accelerarea reformelor democratice generale într-o situaţie delicată a unui stat al cărui statut era limitat şi cel puţin nesigur. Respectarea standardelor şi valorilor universale drept principii fundamentale a fost numitorul comun pentru interacţiunea între OSCE şi Muntenegru în această perioadă delicată.
Prin consolidarea cooperării cu OSCE şi Misiunea acesteia, Muntenegru dorea să demonstreze angajamentul său pro-european. La rândul său, OSCE era interesată să-şi menţină rolul său în această societate în schimbare şi să influenţeze procesele din interior. Testul pentru ambele părţi l-a constituit referendumul privind independenţa. Acesta i-a oferit Muntenegrului şansa să-şi evidenţieze maturitatea politică şi respectul pentru practicile şi standardele democratice, iar OSCE a fost capabilă să demonstreze experienţa sa în această privinţă.
OSCE a fost implicată activ în elaborarea legislaţiei privind referendumul, chiar din momentul lansării acestei probleme. Astfel, în anii 2001-2002, când problema referendumului a fost menţionată pentru prima dată, experţii OSCE au făcut evaluarea legislaţiei existente, elaborând recomandări şi sugestii pentru îmbunătăţirea acesteia[9].
Evaluarea legislaţiei Muntenegrului pentru referendum a constituit un aspect extrem de sensibil al activităţii generale a OSCE privind alegerile, care a necesitat implicarea ei într-o fază timpurie şi asumarea unui rol major. Totodată, aceasta a constituit o şansă de a asuma un rol intern în coordonarea desfăşurării întregii activităţi, ceea ce a fost perceput unanim ca fiind strâns legat de însăşi misiunea OSCE. În consecinţă, OSCE şi-a asumat acest rol în redactarea legislaţiei, pornind de la îndelungata sa experienţă în domeniul alegerilor, precum şi de la cooperarea pe care ODIHR a avut-o cu autorităţile muntenegrene şi prezenţele OSCE din RFI.
Circumstanţele internaţionale şi regionale nu erau, însă, favorabile din punct de vedere al momentului şi chiar al ideii unui referendum, ceea ce implica analizarea unei strategii pentru neutralizarea nemulţumirii celor care nu erau de acord cu organizarea unui referendum şi a manifestării clare de către Muntenegru a voinţei politice de a coopera strâns cu actorii internaţionali. Pentru protejarea legitimităţii şi recunoscând rolul OSCE în acest domeniu, autorităţile Muntenegrului i-au delegat acesteia responsabilitatea să-şi asume o serie întreagă de acţiuni pe care le consideră necesare, dându-şi seama că referendumul poate fi organizat şi recunoscut numai dacă este bazat pe principiile şi standardele bine stabilite în practica europeană. Aceleaşi raţiuni au făcut ca OSCE să-şi asume, după cum am menţionat, un rol important pe parcursul întregului proces.
Chiar de la începutul acestui exerciţiu, experţii ODIHR au identificat trei categorii de probleme, care ulterior s-au dovedit a fi esenţiale pentru elaborarea cadrului juridic al referendumului pentru independenţă: 1. Problema numărului majorităţii necesare pentru garantarea unui rezultat incontestabil; 2. Problema eligibilităţii persoanelor cu drept de vot la referendum (dacă cetăţenii muntenegreni care locuiesc permanent în Serbia pot exercita acest drept şi, în caz afirmativ, cum?); 3. Problema interpretării Constituţiei: dacă rezultatul referendumului trebuie să fie confirmat de o majoritate parlamentară de două treimi[10].
Drept urmare, pe baza constatărilor şi recomandărilor din prima evaluare a legislaţiei muntenegrene de către OSCE, în 2006 a fost elaborată Legea Specială privind Referendumul, considerată drept „cadru juridic pentru referendum care a constituit o bază solidă pentru desfăşurarea referendumului care a respectat drepturile democratice fundamentale şi, în general, a întrunit standardele internaţionale pentru procesele electorale care se aplică pentru organizarea referendumurilor”[11]. Legea a fost rezultatul consensului realizat la negocierile dintre partide politice la începutul anului 2006, dând posibilitatea menţinerii sprijinului politic al acestora pentru implementarea legii, inclusiv în punctele disputabile ale acesteia cum ar fi majoritatea necesară pentru decizia privind valabilitatea referendumului. Perioada care a urmat a fost deosebit de importantă atât pentru OSCE / ODIHR, cât şi pentru Muntenegru, marcată de anevoioase şi prelungite pregătiri şi discuţii între partide. Deşi actorul principal era UE, OSCE a fost implicată activ în toate fazele de pregătire: monitorizarea pregătirii, a campaniei, a referendumului propriu-zis şi, după acesta, elaborând o evaluare preliminară asupra modului cum a fost desfăşurat.
Misiunea OSCE în Muntenegru a fost şi este binevenită în această ţară, se bucură de o deosebită încredere din partea autorităţilor şi a populaţiei, ca un furnizor important de asistenţă şi sprijin pentru întregul proces al reformelor. Ca şef al Misiunii, în fruntea căreia m-am aflat timp de 6 ani, asumându-mi această responsabilitate încă înainte de referendum (ianuarie 2005 – septembrie 2010), în responsabilităţile mele era conducerea efectivă a implementării mandatului prin: dezvoltarea politicilor şi strategiei Misiunii; contacte cu autorităţi, partide politice, societatea civilă şi reprezentanţii comunităţii internaţionale; elaborarea programelor pentru acordarea asistenţei în domeniul reformelor democratice; încurajarea participării active şi nediscriminatorii a membrilor societăţii în politică şi guvernare ş.a. Performanţele Misiunii în implementarea mandatului atotcuprinzător, profilul deosebit al OSCE în ţara gazdă datorită acestora, relaţii bune cu reprezentanţii ţării gazdă la toate nivelurile şi cu toţi actorii societăţii au stat la baza caracterizării activităţii Misiunii OSCE din Podgoriţa drept exemplară.
Dialogul constructiv cu autorităţile, opoziţia şi societatea civilă a constituit o politică care s-a dovedit a fi deosebit de eficientă pentru consolidarea asistenţei OSCE în procesele de reformă în Muntenegru. Misiunea s-a bucurat de o deosebită încredere şi respect din partea tuturor partenerilor naţionali din Muntenegru, fiind considerată drept sprijinitorul de bază pentru întregul ansamblu de reforme.
Misiunea şi-a desfăşurat activitatea într-o arie largă de domenii, precum reformele în domeniul militar, de apărare şi a poliţiei, democratizare, reforma legislativă şi instituţională, reforma presei, dezvoltarea economică şi protecţia mediului. Din fericire, nu au fost probleme cu care s-au confruntat alte prezenţe OSCE din zonă. Am avut avantajul major în faptul că OSCE a fost considerată o prezenţă binevenită de către toţi actorii, misiunea a fost stabilită la cererea Muntenegrului şi a avut un profil superior în comparaţie cu cel al reprezentanţelor altor organizaţii.
Sarcina principală era de a răspunde acestor aşteptări deosebite, de a pregăti capacitatea Misiunii pentru a acorda asistenţa necesară şi de a consolida percepţia general-pozitivă a partenerilor privind activitatea OSCE, constituind pentru noi o responsabilitate deosebită. Oficialităţile ţării gazdă erau receptive la recomandările Misiunii OSCE, ceea ce creştea şi mai mult simţul de responsabilitate.
În perioada respectivă, problema statalităţii a absorbit marea parte din atenţie şi resurse, priorităţile coaliţiei de guvernare fiind îndreptate spre consolidarea acesteia, îmbunătăţirea performanţei economice a ţării prin reforme generale. Pe agendă se aflau, totodată, şi probleme cu care se confruntă, în general, noile democraţii: lupta împotriva corupţiei, crimei organizate şi traficului de fiinţe umane, precum şi problemele legate de supremaţia legii. Autorităţile muntenegrene au recunoscut existenţa unor probleme în aceste domenii şi au dat dovadă de voinţă politică pentru eradicarea lor. Au fost create toate mecanismele necesare în această direcţie, iar Misiunea OSCE a continuat să fie implicată activ în acest domeniu, conform programului său ambiţios privind buna guvernare şi domnia legii[12]. Pe măsură ce Muntenegru a demonstrat capacitatea de realizare a progreselor în diferite domenii, strategiile programatice ale Misiunii OSCE au trebuit să fie şi au fost în mod corespunzător ajustate, pentru a fi adaptate la mediul în schimbare din ţara gazdă şi, în sens geopolitic, din regiune.
REFERENDUMUL DIN 21 MAI 2006 privind statutul ţării (state-status), a cărui pregătire am prezentat-o mai sus şi la care a fost invitată o Misiune internaţională de observatori din partea Parlamentului European, Consiliului Europei, Adunării Parlamentare a OSCE şi a ODIHR, formată din 365 de observatori din 35 de state, s-a desfăşurat în conformitate cu angajamentele şi standardele acestor organizaţii şi altor foruri internaţionale privind alegerile democratice. Conform comunicatului Misiunii internaţionale de observatori[13], referendumul a oferit votanţilor o reală oportunitate de a decide viitorul statut al ţării printr-un proces de participare democratică, transparentă şi constructivă. Prezenţa mare la vot a demonstrat importanţa pe care poporul Muntenegrului a acordat-o deciziei istorice privind viitorul ţării, printr-un proces democratic şi paşnic. „Am fost pozitiv impresionaţi de regularitatea şi eficienţa procesului de referendum. Încurajăm toţi cetăţenii Muntenegrului să acţioneze împreună pentru un viitor comun, strălucit; viitorul lor se află în integrarea europeană şi, în acest sens, ei toţi se vor vedea ca învingători. Serbia şi Muntenegru trebuie să coopereze strâns pentru recunoaşterea reciprocă a rezultatelor referendumului, pentru o decizie consensuală privind paşii viitori şi pentru o rapidă reluare a negocierilor privind Acordul de Stabilizare şi Asociere, pe baza propriilor merite ale fiecărei republici”, a declarat Jelko Kacin, şeful delegaţiei de observatori a Parlamentului European[14].
O concluzie deosebit de importantă desprinsă din drumul Muntenegrului spre independenţă este percepţia utilităţii şi legitimităţii acestuia. De aceea, deplina înţelegere între toate părţile implicate în toate fazele procesului a fost crucială pentru asumarea de către comunitatea internaţională a supravegherii întregului proces, a desfăşurării acestuia de o manieră gestionabilă şi transparentă.
Recâştigarea independenţei de către Muntenegru ar putea fi considerată drept una dintre cele mai ordonate modalităţi de succesiune în spaţiul ex-iugoslav, care s-a desfăşurat fără violenţă, în cadrul unui proces convenit de disoluţie a Iugoslaviei. Referendum de independenţă a fost parte a unei înţelegeri cu autorităţile centrale sârbe în cadrul Acordului de la Belgrad, semnat la 14 martie 2002, prin care Belgradul a consimţit oficial cu termenii prin care Muntenegru şi-ar putea recăpăta independenţa.
Desfăşurarea paşnică a referendumului şi dorinţa unei strânse cooperări cu comunitatea internaţională au constituit un semnal privind caracterul noului stat, precum şi obiectivele strategice pe care era de aşteptat să le vizeze. „Referendumul privind independenţa Muntenegrului este un semnal european important: după evoluţii tragice din Balcani în anii ’90, acesta demonstrează că popoarele regiunii au tras lecţii din trecut şi acum îşi iau paşnic şi democratic propriile decizii privind viitorul lor”, a declarat ministrul de externe al Austriei Ursula Plassnik, în calitate de Preşedinte în exerciţiu al Consiliului European[15].
După cum am menţionat, în comparaţie cu alte structuri multilaterale, OSCE are cea mai îndelungată prezenţă şi o experienţă bogată în această ţară, fiind, totodată, prima organizaţie la care a aderat Muntenegru imediat după independenţă, în 2006. Actul Final şi Carta de la Paris pentru o nouă Europă au fost semnate la Helsinki de către şeful Guvernului, premierul Milo Djukanovici asumându-şi toate angajamentele şi responsabilităţile conţinute în aceste documente. Autorităţile muntenegrene au declarat deschis că nu privesc prezenţa Misiunii OSCE pe teritoriul său drept o stigmă. Dimpotrivă, apreciază asistenţa acordată de aceasta; cei mai înalţi demnitari ai ţării au apreciat public asistenţa acordată de Misiune, şi, de fapt, aceasta este considerată ca un succes al OSCE, în general, într-o regiune confruntată cu provocările post-conflictuale.
Animaţi de aceleaşi interese politice, Muntenegru şi OSCE au ajuns la un acord privind stabilirea unei Misiuni de lungă durată în Podgoriţa[16], cu un mandat atotcuprinzător, care, printre altele, prevedea că rolul Misiunii este de a „acorda asistenţă şi a promova implementarea principiilor şi angajamentelor OSCE, precum şi cooperarea Republicii Muntenegru cu OSCE, în toate dimensiunile, inclusiv politico-militară, economică şi de mediu şi aspectele umane ale securităţii şi stabilităţii”. Astfel, OSCE i-au fost încredinţate responsabilităţi importante în consolidarea securităţii, democraţiei, domniei legii şi a drepturilor omului pentru cetăţenii Muntenegrului. Autorităţile muntenegrene s-au implicat ferm în îndeplinirea angajamentelor asumate, ceea ce era promiţător pentru continuarea proceselor de reformă, cu implicarea integrală a OSCE, care continua să fie unul din partenerii cheie în acordarea asistenţei pentru dezvoltarea unor instituţii independente, deschise şi transparente, care să se bucure de încrederea populaţiei.
TRANZIŢIA POST-INDEPENDENŢĂ, odată cu noi drepturi, aducea şi noi responsabilităţi. Ca orice tânără democraţie care şi-a asumat propriul destin, ţara era confruntată cu fenomene precum corupţia, crima organizată, trafic de fiinţe umane şi probleme legate de statul de drept (supremaţia legii). Dar, atunci când există voinţă politică, aceste probleme pot fi eradicate. Acesta a fost şi cazul Muntenegrului.
După recâştigarea independenţei, în prima perioadă Misiunea a pus accent pe crearea şi reformarea instituţiilor, elaborarea şi adoptarea unui nou cadru legislativ, la nivelul celor mai înalte standarde internaţionale, inclusiv o nouă Constituţie, accentul ţării gazdă şi al Misiunii fiind gradual îndreptat spre dezvoltarea şi consolidarea capacităţii instituţionale pentru implementarea integrală a noului cadru legislativ şi a reformelor necesare. În acest sens, deviza Misiunii era „continuitate şi adaptabilitate”. Continuitate – întrucât procesul de reforme democratice nu se face peste noapte, iar adaptabilitate – pentru ca asistenţa să fie eficientă, Misiunea însăşi trebuia să se adapteze la schimbările şi progresele noii realităţii în care funcţiona.
Admiţând existenţa provocărilor respective şi necesitatea combaterii lor, au fost create mecanismele necesare în acest sens. Au fost menţinute contacte foarte bune de cooperare cu alte organizaţii internaţionale sau regionale care şi-au stabilit reprezentanţe în Muntenegru şi care au apelat şi au apreciat expertiza şi flexibilitatea Misiunii pe care o conduceam. Bineînţeles, atractivitatea, rolul şi influenţa UE erau în continuă creştere, dispunând şi de resurse mai mari. Împreună cu Delegaţia UE, am lucrat intens, obţinând rezultate excelente în proiectele implementate datorită fondurilor europene, dar şi a unor donatori precum SUA, Norvegia, Suedia ş.a.
În câţiva ani, Muntenegru a realizat progrese remarcabile în multe domenii şi era, pe bună dreptate, considerat ca „Western Balkans success story”. Acest succes trebuie atribuit, de asemenea, eforturilor conjugate ale comunităţii internaţionale.
Obiectivele strategice stabilite de Muntenegru curând după recâştigarea independenţei şi incluse în Agenda Euro-Atlantică au constituit un nou impuls pentru consolidarea în continuare a procesului de reforme şi au creat o platformă puternică pentru sinergia activităţii OSCE – UE în Muntenegru, care a continuat să aibă o abordare pozitivă privind OSCE şi Misiunea acesteia, pornind de la convingerea că astfel poate impulsiona reformele interne şi agenda pro-UE în diferite domenii. Acestea mergeau de la reforma justiţiei şi consolidarea instituţiilor de aplicare a legii, până la dezvoltarea capacităţii în sectorul de apărare pentru a îndeplini angajamentele OSCE în domeniul politico-militar şi a deveni parte a sistemului regional de edificare a încrederii şi securităţii.
Împreună cu oficiile ONU – PNUD, UNICEF, Oficiul Înaltului Comisar pentru Refugiaţi – au fost lansate şi realizate proiecte concrete în diferite domenii precum combaterea corupţiei, a violenţei domestice, problema refugiaţilor, a romilor, reforma justiţiei, a poliţiei, demilitarizare (MONDEM) ş.a., sprijinind priorităţile ţării. A fost dezvoltată o coordonare strânsă a activităţilor de asistenţă pentru ţara gazdă, fiind creat un mecanism pentru schimb de informaţii cu Delegaţia UE, agenţiile altor organisme internaţionale şi ambasadele bilaterale în Muntenegru. S-a lucrat intens pentru dezvoltarea şi adoptarea Strategiei de cooperare a guvernului cu organizaţiile neguvernamentale în domenii precum protecţia mediului înconjurător, monitorizarea proceselor justiţiei (court monitoring), combaterea traficului de droguri, de fiinţe umane ş.a.
În câţiva ani, Muntenegru a făcut paşi importanţi în procesul reformelor, şi-a consolidat cadrul instituţional şi legislativ pentru a face faţă provocărilor. Reformele au inclus procesele de democratizare; reforma legislativă şi judiciară; consolidarea institu-ţională; reforma mass media; reforma organelor de securitate politico-militară şi poliţie; protecţia mediului înconjurător, buna guvernare ş.a. Conform unei declaraţii recente a preşedintelui Comisiei de cooperare internaţională a PSD (partidul de guvernământ), guvernul Muntenegru este hotărât să depună eforturi în direcţia finalizării procesului de reforme, a negocierilor de aderare la UE şi NATO în următorii ani, fiind ferm angajat să devină parte a comunităţii euro-atlantice, bazate pe valorile comune ale democraţiei, libertăţii şi egalităţii[17].
Consolidarea păcii, stabilităţii şi prosperităţii în regiune, în parteneriat cu vecinii – este o constantă a politicii externe a Muntenegrului, fiind, totodată, o prioritate a OSCE.
Relaţiile Muntenegrului cu ţările din regiune sunt bune şi constructive. Ar fi necesară, însă, îmbunătăţirea şi aprofundarea relaţiilor cu Serbia, care rămân o prioritate pentru politica sa externă. Cooperarea cu ţările vecine a evoluat la diferite niveluri, în diferite domenii. Cu Albania şi Bosnia-Herţegovina cooperarea a vizat consolidarea securităţii frontierelor, a interacţiunii transfrontaliere. Cooperarea cu Croaţia a continuat în soluţionarea finală la Curtea Internaţională de Justiţie a statutului Peninsulei Prevlaca, din Marea Adriatică, aflată la frontiera dintre cele două ţări. Cu Macedonia a fost semnat un acord privind dubla cetăţenie. Au fost, de asemenea, încheiate acorduri de cooperare cu fiecare din aceste ţări în domeniile ştiinţei, educaţiei, tehnologiei şi culturii.
Muntenegru acordă o atenţie deosebită tuturor formelor de cooperare regională şi este în măsură să joace un rol important în consolidarea stabilităţii, securităţii şi cooperării regionale. Are o participare activă în diferite forme de cooperare, iniţiative multilaterale şi organizaţii regionale.
Conferinţele regionale privind perspectivele integrării euro-atlantice, reconcilierea regională, cooperarea în domeniul justiţiei şi procuraturii, dezvoltarea economică, integrarea minorităţilor, precum şi alte evenimente regionale importante sunt frecvent găzduite de Muntenegru.
Controlul la frontieră (border control) a fost considerat drept un domeniu care s-a dezvoltat şi a progresat foarte rapid în Muntenegru, contribuind la afirmarea independenţei ţării, şi este unul din domeniile cheie în relaţiile politice, economice şi de securitate ale acestei ţări cu Uniunea Europeană.
Muntenegru s-a alăturat formelor de cooperare regională, dezvoltate în cadrul Articolului IV al Acordului de la Dayton privind demilitarizarea. Serviciul militar a fost anulat şi s-a procedat la restructurarea efectivului Forţelor Armate vizând crearea unei armate mici, moderne şi profesioniste, capabile să participe şi în misiuni internaţionale. S-a luat, de asemenea, decizia de a dizolva Serviciul de Informaţii Militare şi Agenţia de Securitate Militară. În domeniul legislativ, au fost adoptate Strategia de Securitate Naţională şi o serie de alte documente importante cum ar fi Legea privind Armata şi Apărarea, Strategiile de Apărare, Securitate Naţională şi Strategia de Comunicaţii privind integrarea euro-atlantică a Muntenegrului. Programul MONDEM (Demilitarizarea Muntenegrului) a fost aplicat în parteneriat cu OSCE şi UNDP.
În ceea ce priveşte cooperarea trans-frontalieră, Muntenegru este un stat tânăr, mic, având frontiere relativ noi cu toţi vecinii, în afară de Albania. Poliţia muntenegreană a stabilit noi forme de cooperare în vederea consolidării şi dezvoltării acestor relaţii. Ministerul de Interne a semnat acorduri privind cooperarea trans-frontalieră şi Protocoale privind patrularea comună de-a lungul frontierei de stat cu Albania, Serbia şi Bosnia-Herţegovina. Au fost deschise puncte comune de trecere a frontierei.
Ca ţară candidat pentru aderarea la UE, Muntenegru trebuie să fie pregătit pentru sistemul UE de gestionare a frontierelor, să-şi armonizeze legislaţia şi politicile cu cele privind spaţiul Schengen. În acest sens, o prioritate a constituit-o crearea unui sistem integrat de gestionare a frontierelor, pentru sporirea securităţii şi consolidarea controlului imigraţiei ilegale şi a traficului de fiinţe umane în regiune. Poliţia de frontieră a Muntenegrului participă la seminarii şi ateliere regionale în cooperare cu CARDS şi în cadrul Procesului Ohrid. Este în curs asumarea de către Poliţie a protecţiei frontierei, care în prezent este exercitată de Armată.
OSCE a contribuit substanţial la continuarea şi consolidarea procesului de reforme democratice în Muntenegru. Prin eforturi comune, împreună cu partenerii muntenegreni, s-au reuşit rezultate tangibile în beneficiul cetăţenilor ţării. Responsabilitatea manifestată în depăşirea recentei crize politice este importantă, înainte de toate, pentru populaţia acestei ţări, dar, totodată, este un semnal pozitiv pentru întreaga regiune. Liderii politici au reuşit să treacă peste diferenţele dintre ei, ajungând la un compromis în interesul public. O conducere fermă, viziunea pe termen lung şi disponibilitate pentru dialog şi compromis vor fi necesare şi în perioada următoare pentru asigurarea climatului necesar implementării tuturor legilor şi acordurilor, îndeosebi pentru combaterea ameninţărilor transnaţionale. OSCE, ca un partener strategic, va continua să acorde asistenţă în dezvoltarea unor instituţii puternice şi independente, care să se bucure de încrederea publică.
Contextul internaţional actual este caracterizat prin provocări crescânde şi mediu de securitate complex. Conflictele armate au devenit din nou o realitate în Europa; valuri uriaşe de refugiaţi şi migranţi reprezintă un test pentru unitatea comunităţii internaţionale, iar mişcările extremiste promovează, în continuare, ideologii radicale care ameninţă dialogul şi coexistenţa paşnică. Toate acestea arată că stabilitatea este fragilă, iar o eventuală criză se poate transforma într-un conflict. Rolul OSCE rămâne important ca platformă de dialog şi conducător spre o acţiune comună.
În cei peste 10 ani de la restaurarea independenţei, Muntenegru a marcat progrese considerabile în direcţia consolidării instituţiilor democratice şi a domniei legii, ceea ce a avut un impact direct asupra creşterii competitivităţii economice şi atragerea investiţiilor străine, care au reprezentat cca. 19% din produsul naţional brut anual. Nivelul creşterii economice a ţării este în prezent cel mai înalt din Balcanii de Vest.
Liderii Muntenegrului au exprimat satisfacţie privind cooperarea cu OSCE, sprijinul continuu oferit de aceasta, care îşi are rădăcinile înainte de recâştigarea independenţei. „Balanţa rezultatelor şi cooperarea cu OSCE, prima organizaţie internaţională în care a fost admis Muntenegru după restaurarea independenţei, este foarte elocventă. Datorită acestei cooperări, Muntenegru a reuşit să depăşească multe obstacole în calea procesului democratic, fiind mai bine pregătit pentru procesul de reforme necesare pentru integrarea în UE şi NATO. În aceste condiţii, instituţiile muntenegrene continuă să adopte cele mai înalte standarde şi să promoveze cele mai înalte valori ale democraţiei, supremaţiei legii şi libertăţilor fundamentale în procesul său de integrare Euro-Atlantică. Muntenegru acordă o atenţie specială cooperării cu OSCE, care a contribuit semnificativ la democratizarea societăţii acestei ţări”, a declarat premierul Milo Djukanovici, la 12 iulie 2016, în cursul primirii Secretarului General al OSCE, Lamberto Zannier[18], aflat în vizită în Muntenegru cu ocazia celei de-a 10-a aniversări a cooperării instituţionale cu această ţară. La rândul său, Secretarul General al OSCE a salutat progresele remarcabile ale Muntenegrului pe calea integrării euro-atlantice. Progresele înregistrate şi reformele implementate pot constitui un exemplu bun pentru întreaga regiune, a spus el, subliniind că OSCE va continua să coopereze cu instituţiile acestei ţări şi să acorde sprijin şi expertiză necesare. În perioada următoare, vor fi examinate problema redefinirii rolului Misiunii OSCE, precum şi dezvoltarea de noi strategii de cooperare. Această abordare inovativă este dictată de progresele generale ale Muntenegrului, în vederea creării condiţiilor necesare pentru cooperarea strategică cu Misiunea şi structurile executive ale OSCE.
Pe planul politicii externe, prioritatea strategică a ţării este integrarea euro-atlantică, direcţia în care Muntenegru s-a îndreptat în mod concret imediat după independenţă şi a marcat progrese continue aproape în toate domeniile, fiind apreciate de oficialii UE şi NATO.
Muntenegru este un exemplu pozitiv în Balcanii de Vest, iar negocierile pentru încheierea cu succes a acestui proces ar constitui un semnal pozitiv pentru ţările din zonă. S-au realizat paşi remarcabili, printre care sunt de evidenţiat deschiderea negocierilor de aderare la UE şi continuarea dinamică a acestui proces şi obţinerea invitaţiei de aderare la NATO. Guvernul a perseverat în continuarea reformelor şi consolidarea politicilor de integrare euro-atlantică. Criza economică şi financiară a avut un impact şi asupra acestei ţări, afectând îndeosebi grupurile vulnerabile şi creând disparităţi regionale. Pentru atingerea obiectivelor importante de integrare, Muntenegru trebuie să demonstreze determinarea de a continua reformele, consolidarea instituţiilor democratice şi a statului de drept.
Integrarea în UE şi NATO va contribui la consolidarea stabilităţii şi dezvoltării Balcanilor de Vest, fiind un factor cheie pentru securitatea geopolitică a regiunii. Progresul pe calea integrării este de natură să stimuleze şi mai puternic procesul de reforme, fiind un act de încurajare în această direcţie.
În prezent, Muntenegru îndeplineşte într-o măsură suficientă criteriile politice de aderare la UE, a obţinut statutul de candidat şi a realizat progrese tangibile în procesul de aderare. Cadrul şi politicile legislative şi instituţionale au fost îmbunătăţite în vederea consolidării funcţionării Parlamentului, a sistemului judiciar, a politicilor de combatere a corupţiei, a drepturilor omului şi a protecţiei minorităţilor.
Au continuat eforturile în domeniul statului de drept, în special în scopul finalizării reformei constituţionale. S-au realizat progrese în consolidarea rolului legislativ şi de supraveghere al Parlamentului, inclusiv în ceea ce priveşte statul de drept. A început punerea în aplicare a legislaţiei noi privind alegerile şi s-a reuşit un grad de transparenţă mai ridicat. În domeniul politicii externe, de securitate şi de apărare, Muntenegru s-a aliniat tuturor declaraţiilor UE şi tuturor deciziilor Consiliului şi a continuat să contribuie la stabilitatea în regiune.
Reacţionând la creşterea sentimentului de „enlargement fatigue” în unele ţări membre UE, Preşedintele Comisiei UE, Jean Claude Junker a anunţat o îngheţare a admiterii de noi membri până în anul 2020, declaraţie ce a provocat preocupare şi sentimente de descurajare în unele ţări balcanice. Perspectivele integrării acestor ţări în UE rămân, însă, deschise, împreună cu procesul de aderare prin reforme, a asigurat Junker.
Realitatea, însă, arată că, din păcate, procesul de integrare în UE a fost încetinit; criza economică – şi nu numai, a bulversat procesul extinderii spre Balcani, astfel că, într-o perioadă destul de lungă, numai Croaţia a devenit membră a UE, viteza aderării celorlalte state încetinindu-se. A apărut un anumit scepticism, inclusiv în ţările aspirante din Balcani, din cauza faptului că UE este preocupată în prezent de propriile probleme generate de evoluţiile recente pe plan economic şi politic, care au aprofundat incertitudinile. Îndoieli privind viitorul proiectului european ar putea influenţa populaţia să se îndepărteze de reformele pro-europene. De aceea, a menţine în continuare ţările balcanice într-o aşteptare indefinită provoacă îngrijorări crescânde.
Ţările balcanice privesc aceste evoluţii cu o anumită preocupare, nutrind convinge-rea că niciun alt for nu ar avea aceeaşi capacitate ca UE de a crea condiţiile economice şi politice care au contribuit la progresele înregistrate în Balcani în ultimul deceniu.
O strategie europeană coordonată şi eficientă prin procesul de lărgire ar constitui o forţă conductoare pentru reforme şi stabilitate în regiune, datorită mecanismelor de condiţionalitate, prin care se acordă sprijin economic şi politic. Sub patronajul UE a fost lansat un număr important de iniţiative multilaterale, regionale şi bilaterale, precum şi strategii naţionale de reforme. Instrumentul UE cel mai eficient pentru reformarea Balcanilor de Vest a fost Procesul de Stabilizare şi Asociere, prin care UE a stabilit legături strânse cu toate ţările regiunii, oferindu-le perspective integrării.
Muntenegru a deschis 24 din 35 de capitole de negociere cu UE. Este de aşteptat ca, în curând, să fie deschise alte 2: Capitolul 11 – Agricultura şi Dezvoltarea Rurală şi Capitolul 19 – Politica Socială şi Angajarea Forţei de Muncă.
În decembrie 2015, miniştrii de externe ai statelor membre NATO au invitat Muntenegru să înceapă negocierile de aderare la alianţă. „Aceasta este o zi mare pentru ţara mea, cred că una binemeritată”, a declarat vicepreşedintele Igor Lukşici miniştrilor de externe din statele NATO, după luarea acestei decizii. „Invitaţia pentru Muntenegru este, de asemenea, o veste bună pentru Balcanii Occidentali, pentru consolidarea securităţii şi stabilităţii regiunii”, a spus el. Muntenegru va fi cel de-al treilea stat din Balcanii Occidentali care aderă la NATO, după Albania şi Croaţia.
Într-un interviu difuzat de televiziunea naţională din Muntenegru, prim-ministrul Milo Djukanovic a declarat că Muntenegru se poate aştepta să devină membru deplin al NATO până la jumătatea anului 2017. Întrebat dacă aceasta ar putea înrăutăţi relaţiile cu Rusia, Djukanovici a răspuns că Muntenegru tratează cu respect istoria relaţiilor cu Rusia, care durează de trei sute de ani, dar că ţara sa are dreptul şi capacitatea de a-şi alege singură viitorul. Faptul că Muntenegru îşi vede viitorul în Uniunea Europeană şi NATO nu este îndreptat împotriva nimănui, inclusiv a partenerilor ruşi, a spus el. „Drumul nostru spre UE şi NATO este în interesul nostru, dar nu este declanşat de dorinţa de a face rău cuiva. Ne pare rău de modul în care percepe Rusia demersul nostru de aderare la NATO. Sperăm că este doar ceva temporar şi că nu implică riscul de a deteriora permanent relaţiile dintre Muntenegru şi Rusia”, a afirmat şeful executivului muntenegrean.
Partidul Democrat Socialist (DPS) şi Partidul Social-Democrat (SDP) cred că procesul de aderare a Muntenegrului la NATO va fi încheiat în 2017. Până în prezent, mai mult de jumătate din ţările membre NATO au ratificat protocolul de aderare a Muntenegrului.
Din ultimele sondaje în rândul populaţiei, sprijinul pentru aderarea la NATO pare să fie în creştere. Persistă, totuşi, unele diferenţe între etnii. Astfel, etnicii bosniaci şi albanezi sprijină intrarea în NATO; majoritatea etnică muntenegreană de asemenea, iar etnicii sârbi, aproape toţi, se opun.
De altfel, sunt tot mai multe voci care subliniază faptul că integrarea este o decizie istorică, o decizie care trimite un semnal de stabilitate şi securitate pentru Muntenegru, pentru Balcanii Occidentali şi pentru întreaga Europă. Aderarea Muntenegru la alianţă este decizia acestei ţări şi a celor 28 de state aliate. Invitaţia de aderare la NATO a marcat un jalon important, care reclamă progrese semnificative privind reforme ample de îmbunătăţire a supremaţiei legii. Muntenegru a creat instituţii şi cadru de sprijinire a democraţiei, consolidarea societăţii civile şi sporirea capacităţilor sale în combaterea crimei organizate şi a corupţiei. Sunt paşi importanţi care necesită curaj şi voinţă politică, iar guvernul Muntenegrului a recunoscut deschis că mai sunt încă multe de făcut.
Consolidarea supremaţiei legii este un imperativ. Misiunea OSCE în Muntenegru a acordat şi continuă să acorde asistenţă în acest domeniu. A fost creată Agenţia Anti-Corupţie şi se depun eforturi pentru ca aceasta să devină pe deplin operaţională, dezvoltându-şi capacităţile de investigare, judecare şi pedepsire a criminalilor. Cu sprijinul Misiunii OSCE, Muntenegru a găzduit „Reuniunea regională a şefilor autorităţilor însărcinate cu lupta împotriva spălării banilor (Anti Money-Laudering Authorities) din sud-estul Europei” (1-2 decembrie 2016, Budva / Muntenegru).
Există preocupări privind evoluţia situaţiei politice după alegerile parlamentare din octombrie 2016 şi lipsa unei căi clare pentru depăşirea impasului actual. Continuarea acestei situaţii ar putea afecta progresul Muntenegrului pe calea integrării euro-atlantice. Rolul Misiunii OSCE în sprijinirea eforturilor ţării în această direcţie este vital, fiind încurajat de forurile de conducere ale organizaţiei.
* * *
Niciun stat nu este capabil să facă faţă pe cont propriu problemelor complexe actuale, iar spaţiul european continuă să se confrunte cu ameninţări şi provocări de securitate, sunt concluzii reiterate în cadrul UE, NATO, OSCE. Problemele cu care s-a confruntat şi continuă să se confrunte regiunea balcanică nu pot să fie rezolvate decât prin asigurarea unei perspective europene şi euro-atlantice clare, în funcţie de priorităţile şi performanţele fiecărui stat şi realizarea reformelor interne. Promovarea relaţiilor de cooperare şi conjugarea eforturilor în vederea combaterii riscurilor de instabilitate, consolidarea statului de drept şi a guvernării democratice, asigurarea stabilităţii şi extinderea instrumentelor europene de democratizare au fost la baza perspectivei de integrare europeană oferite statelor din Balcani la Consiliul European de la Salonic, în 2003. S-a pornit de la convingerea că integrarea statelor regiunii sporeşte securitatea acestora, dar aduce şi Uniunea Europeană mai aproape de regiunile turbulente, obiectivul fiind promovarea unui ansamblu de state bine guvernate în estul şi sudul Europei, dezvoltând relaţii apropiate şi de cooperare cu acestea.
Perspectiva integrării a oferit statelor regiunii balcanice atât un obiectiv strategic, cât şi un stimulent pentru reforme şi eforturile de reconciliere naţională şi regională. Credibilitatea şi continuarea procesului de extindere, menţinerea dinamicii acestuia şi a reformelor statelor balcanice sunt imperios necesare pentru îmbunătăţirea şi stabilizarea mediului de securitate în regiune, mobilizarea opiniei publice şi a societăţii civile în direcţia sprijinirii reformelor pe toate planurile.
Obiectivele României în relaţiile cu statele din Balcanii de Vest reflectă viziunea unei Europe lărgite care nu-şi poate asigura pe deplin stabilitatea şi securitatea decât prin integrarea euro-atlantică a statelor acestei regiuni. Sprijinirea parcursului european şi euro-atlantic al statelor balcanice reprezintă una dintre priorităţile majore ale politicii externe a României. Statutul României de ţară membră a UE şi a NATO, precum şi vecinătatea cu spaţiul vest-balcanic impun o raportare specială faţă de statele din această regiune. În acest sens, România a acordat o atenţie prioritară sprijinirii perspectivelor europene şi euro-atlantice ale statelor din regiune prin promovarea reformelor democratice, a drepturilor omului şi a statului de drept, a eforturilor de semnare sau ratificare a Acordurilor de Stabilizare şi Asociere cu UE sau de obţinere a statutului de candidat la aderarea la UE. România a participat activ, în cadrul grupurilor de lucru ale UE, la elaborarea textelor finale ale Acordurilor de Stabilizare şi Asociere cu Bosnia-Herţegovina, Muntenegru şi Serbia şi a altor documente.
În relaţiile sale cu toate statele din sud-estul Europei, România a subliniat constant importanţa sporirii cooperării regionale, a susţinut o coordonare eficientă şi pragmatică a formatelor de cooperare în această regiune. Cooperarea regională în Balcanii de Vest reprezintă un factor important în promovarea stabilităţii, securităţii şi prosperităţii acestor ţări şi nu numai. Este, în acelaşi timp, o cerinţă şi un instrument al integrării europene şi euro-atlantice, pentru că, mai mult decât în alte regiuni, cooperarea oferă o cale de depăşire a tensiunilor etnice şi a nemulţumirilor rămase din trecut. Potrivit Strategiei de extindere a UE, cooperarea regională sprijină şi îmbunătăţeşte reconcilierea într-o regiune care a suferit conflicte majore în ultimii ani. Credibilitatea şi continuarea procesului de extindere a UE, menţinerea dinamicii acestuia şi a reformelor statelor balcanice sunt imperios necesare pentru îmbunătăţirea şi stabilizarea mediului de securitate în regiune, mobilizarea opiniei publice şi societăţii civile în direcţia sprijinirii reformelor democratice şi economice.
* Paraschiva Bădescu – Diplomat de carieră, a deţinut diferite funcţii în Centrala MAE şi în exterior, a condus sau a fost membru al delegaţiilor române la diferite negocieri bilaterale sau multilaterale în domeniul securităţii şi cooperării în Europa şi pe plan subregional; a fost direct implicată în activităţile CSCE / OSCE chiar de la începutul acestora, inclusiv în negocierea şi aplicarea documentelor de bază ale acesteia. A fost Director adjunct al Direcţiei pentru OSCE, Consiliul Europei şi organizaţii subregionale, Consilier şi Însărcinat cu Afaceri a.i. al Misiunii Permanente a României pe lângă organizaţiile internaţionale de la Viena. A făcut parte din echipa MAE (task force) pentru pregătirea şi deţinerea Preşedinţiei în exerciţiu a OSCE de către România (2001); a fost ambasador, şef al prezenţelor OSCE în Turkmenistan (2002-2004) şi Muntenegru (2005-2010); Şef al Misiunii OSCE / ODIHR de observare a alegerilor prezidenţiale din Tadjikistan, din noiembrie 2013. În 2004, a fost distinsă cu diploma de diplomat român al anului în cadrul unei organizaţii internaţionale, iar în 2012 a primit „Medalia OSCE” pentru activitatea deosebită în serviciul acestei organizaţii. A publicat numeroase studii şi articole.
[1] Whitney Warren, Montenegro – The crime of the Peace Conference, New York, Brentano’s, 1922.
[2] Dr. Nicolae Niţu, Iulian Niţu – Destrămarea Iugoslaviei, Bucureşti, 2006, Ed. Top Form, pp.105-108.
[3] The OSCE role în Western Balkans, amb. Paraschiva Bădescu, OSCE Mission to Montenegro, în REACT 2008 Yearbook, pp.17-25, www.alfacentar.org.
[4] Art. II – un acord privind măsurile de edificare a încrederii şi securităţii (CSBM) în Bosnia-Herţegovina;
Art. IV – un acord subregional privind controlul armamentelor;
Art. V – un acord regional de control al armamentelor, aplicabil „în şi în jurul fostei Iugoslavii”.
[5] La 4 decembrie 2014, Bosnia-Herţegovina, Croaţia, Muntenegru şi Serbia şi-au asumat responsabilitatea (ownership) privind controlul regional de armamente – Art.IV 1/B, ceea ce reflectă îndeplinirea de către OSCE a misiunii încredinţate. După 18 ani, cele 4 ţări şi-au asumat întreaga responsabilitate pentru stabilitatea regională şi controlul armamentelor, ceea ce este esenţial pentru edificarea păcii şi stabilităţii în Balcanii de Vest. Acordul privind Art. IV, semnat la Florenţa în iunie 1996, viza prevenirea noii curse a înarmărilor în regiune şi reducerea riscului unui nou conflict. Documentul a servit drept cadru pentru angajarea ţărilor respective în promovarea comună a păcii şi stabilităţii în regiune. Cele 4 ţări au dat dovadă de capacitate şi dorinţă de a stabili un echilibru militar stabil la cel mai redus nivel al armamentelor, reducând riscul unei noi escaladări a conflictului. Art. IV al Acordului de la Dayton a fost şi rămâne de o însemnătate deosebită pentru stabilitatea regiunii şi pentru întreaga arie a OSCE, servind drept model pentru alte zone ale acesteia în ceea ce priveşte întărirea securităţii şi stabilităţii.
[6] OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Annual Report 2000, 1 December 2000, p.35.
[7] Iugoslavia a fost suspendată din OSCE în iulie 1992, în contextul izbucnirii conflictului în acest spaţiu, invocându-se excepţia de la regula consensului („consensus minus one”), care permitea adoptarea deciziei în absenţa consimţământului statului vizat, în cazul unor violări clare, grave şi persistente a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
[8] OSCE Permanent Council, Decision no. 401, Establishment of the OSCE Mission to the Federal Republic of Yugoslavia, PC.DEC/401, 10 ianuarie 2001, p.l.
[9] OSCE / ODIHR Assessment of the Draft Referendum Law for Conducting Referendum Elections in the Republic of Montenegro, 22 ianuarie 2001; OSCE / ODIHR Assessment of the Referendum Law, Republic of Montenegro, Federal Republic of Yugoslavia, 6 iulie 2001 şi OSCE / ODIHR Comments on the Draft „Referendum Law on the State Status of the Republic of Montenegro”, Federal Republic of Yugoslavia, 5 noiembrie 2001.
[10] Pentru aceste şi alte informaţii în această problemă, v. articolul Ambasadorului Vesko Garcevic, primul Reprezentant Permanent al Muntenegrului la OSCE şi fost ministru de externe: Montenegro and the OSCE, publicat în Yearbook 2007, Institute for Peace and Reseach on Security Policy, University of Hamburg.
[11] OSCE / ODIHR, Republic of Montenegro, Referendum on State-Status, 21 May 2006, OSCE / ODIHR Observation Mission Final Report, 4 August 2006, p.1.
[12] www.osce.org//OSCE Magazine, December 2006. Interview with the Head of Mission in Montenegro, pp.11-12.
[13] International Referendum Observation Mission (OSCE / ODIHR, 0SCE Parliamentary Assembly, European Parliament, Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, Parliamentary Assembly of the Council of Europe), Press Release – Referendum overall in line with international standards, Podgorica, 22 May 2006.
[14] Ibid.
[15] Montenegro chooses independence, în Europa Newsletter, 2 iunie 2006, http://europa.eu/newsletter/archives 2006/issue82/index en.htm.
[16] OSCE Permanent Council Decision no.732, 29 iunie 2006.
[17] Andrija Pejovic, Pobeda, 4 decembrie 2016.
[18] www.osce.org.
Coments