À l’Elysée – au coeur de la machine présidentielle – autour du chef de l’État, des hommes clés élaborent la politique étrangère de la France. Une politique étrangère que Nicolas Sarkozy veut cohérente, visible et transparente et qui, dans la plus pure tradition de la Ve République, demeure l’apanage exclusif de l’Elysée. Une tradition que Sarkozy a renforcée.
C’est ce que confirme d’emblée Henri Guaino, conseiller spécial du président, dont le bureau jouxte celui du chef de l’État: «Rien n’a changé depuis 1958, la politique étrangère se fait ici”. Le conseiller «spécial” – «un rôle inventé par Mitterrand», s’empresse-t-il de rappeler – occupe une fonction multiforme. «J’interviens, précise-t-il, de façon transversale sur tous les dossiers qui me semblent intéressants: économie, social, politique étrangère de la France… Ce qui m’intéresse, c’est la cohérence, la durée, ce qu’on va laisser dans l’Histoire; c’est ce qu’on appelle précisément la ‘politique de civilisation’». Brillant généraliste avec un solide background en économie et en histoire, Guaino est un personnage protéiforme. Il est au coeur du verbe présidentiel, en rédigeant la plupart des discours du chef de l’État – sa fameuse «plume», même s’il arrive que d’autres écrivent aussi. Alternant pensée visionnaire et formules caustiques dans ses moments parfois de colère, il incarne à lui seul les défauts et les qualités du fameux discours inaugural de Dakar sur la politique africaine de la France, dont il est l’auteur. Volonté de rupture et de modernisation d’un côté, risque de ne pas être compris, voire de heurter… de l’autre, il assume et n’éprouve aucun regret devant le procès en sorcellerie instruit contre lui par un quarteron d’intellectuels «qui font le malheur de l’Afrique avec la victimisation». Et d’ajouter: «On ne peut pas régler les problèmes de l’Afrique à la place des Africains». Comme pour évacuer toute ambiguïté sur la manière de faire, il est revenu sur l’un des aspects les plus actuels et les plus concrets de la nouvelle orientation africaine initiée par Nicolas Sarkozy: la renégociation des accords de défense. En revanche, il s’est montré extrêmement laconique, sur les réseaux de la Françafrique, se contentant de dire: «Il y en a moins…». Il est vrai, c’est Bruno Joubert, le «Monsieur Afrique» de l’Elysée, qui est le meilleur connaisseur en la matière pour en assurer le suivi au quotidien.
Autre sujet, autre explication. Beaucoup a été écrit sur les rapports France – pays arabes, avec souvent l’expression d’une sérieuse inquiétude sur la «fin d’une ère», celle de la «politique arabe» de la France. Quid de tout cela ? «Certes la politique arabe de la France existe, explique-t-il, mais on a essayé de la sortir par le haut. En réalité, elle n’existait plus, on l’a remplacée par l’Union pour la Méditerranée. » À ceux qui estiment que l’UpM a été mise à mal par l’opération militaire israélienne à Gaza, il assure: «C’était attendu, prévisible, sauf si on a oublié qu’il y a un conflit au Moyen-Orient». Guaino préfère rester sur ce constat, en guise de rappel des positions de principe. «On a réussi à mettre tout le monde autour de la table, on peut jouer ce rôle car on a une politique équilibrée. La France a fait ses propositions à la Knesset en faveur de deux États.» L’esquisse d’une politique américaine plus volontariste au Proche-Orient est en train de se préciser, avec l’arrivée du nouveau président Barack Obama, mais, à l’évidence, «on ne peut pas déci-der à leur place, il n’y a pas de solution miracle », note-t-il. Quant à l’équation iranienne, «c’est pris en compte…». Mais on n’en saura guère plus.
Restent ces propos qui sont la traduction d’une vision globale et d’une affirmation d’un choix: «Être clairement dans ‘son camp’, être ami avec les États-Unis, parler à tout le monde sans jamais être inféodé à personne. La France fait ce qu’elle a à faire» indique-t-il.
La «Cellule diplomatique»
Dans une petite rue tranquille, juste derrière le palais, c’est la «rue de l’Elysée», très célèbre pour avoir été citée des centaines de fois dans les livres et les journaux. Au n° 2, un immeuble cossu abrite les bureaux de la «Cellule diplomatique», véritable centre névralgique de la politique étrangère de la France. Jean-David Levitte la dirige. Pour lui, «on est en symbiose permanente avec le président de la République, des réunions fréquentes, un dialogue plusieurs fois par jour.» Diplomate de carrière, pur produit du «Quai», il a débuté comme secrétaire d’ambassade à Pékin, dans les années 1970. Ambassadeur de France à l’ONU durant la crise irakienne de 2003, puis artisan des tous premiers rapprochements franco-américains en qualité d’ambassadeur à Washington, il est parfaitement rôdé aux rouages de cette machine pour avoir déjà occupé le poste de conseiller diplomatique (adjoint) sous Giscard d’Estaing, puis de conseiller diplomatique (à part entière) sous Chirac. Il en est à son troisième séjour à l’Elysée.
De ce savoir-faire, il tire le surnom de Diplomator. La «Cellule diplomatique» – autrefois, le conseiller et son adjoint – n’a plus le visage d’antan. Au fi l du temps, elle s’est étoffée et dotée de compétences pointues. Une dizaine de conseillers, chacun en charge d’un secteur précis, structure cet ensemble. Le conseiller Afrique, Bruno Joubert, assisté de deux collaborateurs, le conseiller en charge de l’ex-Empire soviétique et des deux Amériques, le conseiller Maghreb et Proche-Orient, celui chargé des Affaires européennes, également assisté d’un adjoint; le conseiller «politico-stratégique» en charge des dossiers défense, sécurité et terrorisme, le conseiller Asie… Et puis ceux en charge des sujets globaux et transversaux: énergie, environnement et climat économique, G 20.
À l’intérieur de cet univers, chaque minute compte, car il faut comprendre, décrypter, analyser et soumettre, en un temps très court, des propositions opérationnelles au président. Au-delà des urgences et du chamboulement de l’agenda, il y une cadence qui rythme la journée du chef de la «Cellule diplomatique». Celle-ci démarre, tôt le matin, par une réunion dans le bureau présidentiel en compagnie des autres conseillers rapprochés, les seniors qui «chapeautent” le social et l’économie. En milieu de matinée, Levitte réunit dans son bureau l’ensemble des conseillers de la «Cellule” pour un brainstorming. «On met en pot commun toutes les informations, dit-il. Il faut que chacun ait une vue transversale, que chacun comprenne ce qui se passe dans les autres secteurs. Ce qui se passe au Sahel peut avoir une influence sur ce qui se passe au Maghreb. Ce qui se passe en Afghanistan peut avoir une influence sur ce qui se passe en Espagne, etc.» Dans ce processus d’élaboration, les conseillers, chacun dans son secteur, ont pour tâche de trier et hiérarchiser les informations, que Jean-David Levitte soumettra à un «second raffinage», afin de ne transmettre au président que «ce qui peut lui être utile». Une fois ce travail fait, avec un système de veille permanente, les autres moments de la journée sont réglés comme un métronome: accueil de visiteurs, préparation des entretiens et des voyages du président. Les déplacement présidentiels sont justement l’occasion «de lui donner toute l’épaisseur de ce qui lui est nécessaire, au-delà du flot des informations quotidiennes. Ce qu’on appelle ‘le contexte’. Contexte, propositions d’éléments de langage, éventuellement les discours qu’on rédige», ajoute-t-il.
Doté d’une intuition personnelle, qui lui a souvent servi de viatique dans son parcours, Nicolas Sarkozy a l’art de manager les hommes. Ce n’est pas le genre à s’en remettre aveuglément à l’expertise et au professionnalisme de ses conseillers. «Il sait très bien ce qu’il veut, confirme Jean-David Levitte, et quand il a pris ses fonctions, il savait déjà très bien quelles étaient les inflexions qu’il souhaitait apporter. Quand je l’ai rejoint, on a eu un long entretien qui m’a montré qu’en fait, je n’avais pas besoin de lui faire une note sur quels pourraient être les grands axes de sa politique étrangère.» Même si l’on n’aime guère s’attarder sur le sujet, l’hyper-présidentialisation est une réalité palpable et mesurable; elle touche tous les domaines de la gouvernance française, la politique étrangère particulièrement. Pour autant, Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères, en est-il réduit à un rôle de figurant ? Pour Jean-David Levitte, il «porte» cette politique «aux côtés du président», mais il est nécessairement «moins présent, quotidiennement». Le président travaille avant tout avec l’équipe qui l’entoure.
Ruptures
Les vingt-trois mois de présidence de Nicolas Sarkozy auront-ils permis de bien traduire et d’imposer une «vision sarkozyenne» de la politique étrangère de la France? Même si les lignes ont bel et bien «bougé», il n’en reste pas moins encore difficile aujourd’hui de la percevoir clairement en tant que «doctrine». Ses conseillers trouvent tous les (bons) arguments pour la défendre et renvoient à tous ses discours fondateurs. Et combattent, au passage, l’image d’un «Sarko atlantiste». Pour eux, il s’agit de «reconstruire» une relation «apaisée et positive” avec les États-Unis, mais sans rien renier de la politique européenne qui doit demeurer une priorité absolue. Car Sarkozy, disent-ils, est un «Européen de passion». Le président français aurait ainsi remis la France au «coeur du jeu européen», à l’occasion de sa présidence de l’Union. Renforcer l’axe franco-allemand; renouer avec le Royaume-Uni; se rapprocher des pays d’Europe, de ceux de la «Méditerranée» (Espagne et Italie), et aussi de ceux «avec lesquels on était vraiment fâchés», à la suite de la guerre d’Irak, notamment. Voilà, déjà, la France recadrée par une démarche et une volonté. Reste à savoir, cependant, si l’amélioration des relations franco-américaines résulte plus de la «rupture sarkozyenne» que du changement d’administration à Washington. Toujours est-il qu’Obama s’empresse d’envoyer partout des signaux, comme pour annoncer l’ouverture d’une «nouvelle ère» en politique étrangère, et marquer ainsi son intention d’occuper les avant-postes de la multipolarité. Ce qui, pour l’avenir, n’exclut nullement – bien au contraire! – des luttes d’influence et des rivalités, que les convergences sur le fond n’atténuent pas forcément, même entre «amis». À cet égard, le meilleur moyen, pour l’avenir, de se positionner positivement vis-à-vis d’une Amérique avec laquelle «des désaccords demeureront toujours», passe par le retour au commandement intégré de l’OTAN selon le Président.
En tout état de cause, pour les responsables de la «Cellule diplomatique», le style et l’action du président montrent que le schéma s’est modifié en profondeur. Ils mettent en avant le succès incontestable de l’Europe, acteur autonome dans le dénouement de la crise caucasienne, lors de la guerre entre la Russie et la Géorgie, à l’été 2008, en ayant su dire «non» à la Russie. Idem, pour le sommet du G20, que la France a réclamé et obtenu, au nom de l’Europe. Et Jean-David Levitte d’expliquer: «L’UE, si elle le veut, peut être un acteur global. On n’avait pas du tout prévu la guerre dans le Caucase, on n’avait pas du tout prévu que la crise économique, qui existait plus ou moins, prendrait une telle ampleur. Et c’est dans ces imprévus que l’Europe s’est révélée, à la surprise de tous, comme un acteur déterminé et réactif». Ruptures, donc: dans la relation trans-atlantique, dans la politique européenne, dans les rapports avec la Russie… Si la politique étrangère de la France procède d’une vision géopolitique du monde, il n’en reste pas moins que, dans les liens avec l’Afrique, il y a chez Sarkozy une «volonté de rompre» avec les politiques passées.
Le «discours de Dakar», et sa «petite phrase» – l’homme africain ne serait pas assez rentré dans l’Histoire – aurait été mal compris. On l’a ressenti profondément chez Henri Guaino. Ses propos expriment cette «injustice» à son encontre.
Le véritable discours sur la «politique africaine» de la France serait le «discours du Cap». Quoi qu’on en dise, on ne peut contester, en tout cas, un réel changement de méthode, au premier rang duquel l’intégration à part entière de la «Cellule Afrique», dans la «Cellule diplomatique». De ce point de vue, Bruno Joubert, son responsable, est très clair: «Autrefois, mon prédécesseur dans ce bureau ne rendait pas compte de ce qu’il faisait à la Cellule diplomatique. Or, il n’y a pas de raison qu’il y ait un ‘ministre des Affaires africaines’ au sein de l’Elysée. Je rends donc compte à Jean-David Levitte. C’est une question de cohérence.» Cinquante ans après les indépendances, c’en serait donc fini avec les réseaux plus ou moins occultes! La phrase, répétée à l’infini, du «discours de Dakar» ne revêtirait pas d’autre signification que celle-ci: les relations avec les pays africains n’ont pas de raison de fonctionner différemment de celles que la France entretient avec les autres pays. La fin de cette exception est une manière de sortir de ce «Triangle des Bermudes»! Avec cette lisibilité, tout le monde y gagnerait. Le président français dispose ainsi d’un véritable «tableau de bord synoptique», où les «décisions africaines» sont réintégrées dans un processus plus large. Dans ce rapport redéfini et clarifié, «nous disons (aux chefs d’État africains), vous n’avez plus besoin de passer par des réseaux pour accéder au président.»
Pour autant, la Françafrique appartiendrait-elle à un passé à jamais révolu? La réponse à cette interrogation est forcément plus nuancée. Tout comme «l’Orient compliqué», l’Afrique ne s’aborde pas avec des idées simples. Il y a certes des ruptures, mais pas forcément partout avec la même intensité. Malgré les efforts de clarification, des «réseaux» continuent d’exister, mais «ils perdent en influence», dit-on. Pour illustrer ces propos, on préfère l’exprimer par une belle litote: ils ne seraient plus que de simples «lobbyistes», qui en tant qu’avocats d’intérêts particuliers, peuvent éventuellement faire entendre leur voix ou passer des messages, mais ne «gagnent» pas forcément à chaque plaidoirie. En tout cas, ils ne sont plus en mesure, assure-t-on, de «peser comme autrefois sur le cours des décisions».
Au-delà du changement de méthode, c’est surtout sur le fond de la «politique africaine» qu’on entend afficher, à l’Elysée, la rupture avec le passé. Rupture emblématique: les accords de défense. Ceux-ci sont actuellement «renégociés». Ils devront ainsi être «limités dans le temps». Et (plus) trans-parents: «Les nouvelles générations d’Africains voyaient d’un mauvais oeil ces fameuses clauses secrètes, héritages des lendemains immédiats d’accession à l’indépendance, sur lesquelles planaient le soupçon de l’ingérence et du soutien aveugle aux pouvoirs en place.» Redéfinition sensible du rôle de la France en Afrique aussi, car, à terme, «c’est la question du nombre de bases françaises appelées à demeurer en Afrique qui est ainsi mise sur la table.» Il n’y en aurait plus que deux, une sur la façade occidentale, l’autre sur la façade orientale.
Dans cet ordre d’idées, l’aide et la coopération sont appelées à être «redéfinies et réorientées». De ce point de vue, on préfère privilégier cette approche. «Il faut, nous dit Bruno Joubert, un développement de l’activité entrepreneuriale en Afrique. On a proposé de débloquer 2,5 milliards d’euros pour le développement des entreprises africaines, avec notamment la création de deux fonds, dotés chacun de 250 millions. Le moteur de la création économique, c’est l’entreprise». Là encore, la montée de nouvelles générations et le changement des mentalités sont devenus des paramètres à l’aune desquels on mesure cette dimension nouvelle de ce continent. Et le «Monsieur Afrique» de préciser: «J’ai une meilleure relation avec les plus jeunes, ils ont été formés aux USA, en Chine, etc.» Plus question de construire des routes qui ne durent qu’une saison, de corrompre, ou de ne pas respecter les codes de l’OCDE. Dans cette optique, la pénétration du continent africain par de nouveaux acteurs, la Chine notamment, n’est pas forcément vue d’un mauvais oeil. «Le continent africain a tellement besoin d’investissements et d’infrastructures que nous ne pouvons pas faire face à tous les besoins. Tant mieux si des capitaux, du Golfe ou d’ailleurs, viennent faire le relais. Mais nous disons aux nouveaux venus: nous avons fait des erreurs, ne les refaites pas. À quoi bon accorder des remises de dettes si c’est pour que d’autres les creusent à nouveau».
La part du commerce de la France avec ses anciennes possessions est passée de 45% à la veille des indépendances, à 2% aujourd’hui… Pour Bruno Joubert, l’Afrique doit prendre sa place dans le concert mondial, elle est armée pour y occuper une place croissante, notamment au Conseil de sécurité. Elle ne doit plus faire l’objet d’une «prédation». L’aide à l’activité entrepreneuriale va dans ce sens.
Reste ce problème: certains dirigeants n’ont pas intégré la bonne gouvernance dans leur pays. «Les garanties du bon business n’existent pas. Il y a eu des spoliations; certains ont dû payer des juges. Des entreprises se font gruger et ne reviennent plus.» Sans en faire une généralité, cette dure réalité existe et empoisonne la vie des Africains. Par myopie ou par inhibition, dans un passé récent, la France, a laissé s’accumuler les foyers de conflits et de tensions (Côte d’Ivoire, Rwanda, Djibouti, Angola…) qui la mettent en position «délicate» en de multiples endroits du continent. «Dans toutes ces régions, les Français ne sont pas vus comme des ‘copains’. On essaye de purger tout ça. Car il n’est pas sain que le pays qui se veut le meilleur avocat de la relation Europe-Afrique soit celui qui ait tous ces problèmes-là avec l’Afrique.» Un constat brutal qui a au moins le mérite de la clarté.
Dans un autre ordre d’idées, le projet d’UpM, malgré son blocage actuel dû à la «guerre» à Gaza, demeure, pour la diplomatie élyséenne, un «outil dont l’efficacité ne pourra être jugé que sur le long terme». Une idée qui s’inscrit, là encore, dans une approche globale. Raison pour laquelle des pays non riverains de la Méditerranée, tels que l’Allemagne, ont demandé à y être associés. Les problèmes de la Méditerranée, notamment ceux liés aux questions d’immigration, sont aujourd’hui ceux de tous les pays d’Europe, y compris ceux du Nord. «Aucun pays d’Europe, non plus, ni même du monde, ne peut se considérer comme indifférent ou non concerné par les conflits du Proche-Orient», précise-t-on. L’UpM, dans la tête de ses concepteurs, particulièrement la France, porte son ambition sur la durée. «Ce n’est pas le lieu où va se régler la paix et la guerre au Proche-Orient», précise Jean-David Levitte. En revanche, «L’UpM, c’est créer des solidarités concrètes à travers des projets qui rapprochent comme la CECA, le Marché commun, etc. Et donc, c’est ce qu’on est en train de faire. Ça continue. On a toute une série de projets qui continuent à avancer sur l’eau, sur la dépollution, sur l’énergie et l’électricité». L’émotion compréhensible provoquée par l’invasion de Gaza – que «la France a condamnée» tient à préciser le conseiller diplomatique, au même titre que les tirs de roquettes du Hamas – «n’empêche pas du tout les projets concrets d’avancer».