prof. univ. dr. emerit Ioan IANOŞ^

Abstract. Administrative regionalisation in Romania. A responsible and complex process. Regional development became an important and attractive topic, starting with the first part of ’70 years, but at the end of 20th century this concept revigorated the territorial development policies in Europe. After the collapse of the totalitarian regime, Romania started economic, social, and democratic reforms, inclusively the defining of the regional development policy. In our study, we highlight the possibility to transform the current development regions (excepting current Bucharest-Ilfov Region, which is englobed into South Region) into territorial-administrative ones. 25 years ago, Romania adopted the law in the field, implementing a coherent system for accelerate the regional development. However, the development regions were created on the associative basic of counties, by the eight Regional Development Agencies, succeeded to attract over 20 billion euro directed to the redevelopment of the country. Now, there are some public, political, and scientific debates connected with the territorial-administrative reorganization (the last one was in 1968). In this process is easy to destroy the existing administrative structures and very difficult to build new more efficient ones. The best solution is to transform the existing development regions in the administrative ones and to keep the same counties, which continue tradition, and proved their viability during the last half century. Withal, transforming the current development regions, the new territorial administrative structures will have strong human potential and solid regional settlements systems, overlapping on the great natural units of the country. Grouping the developed counties and underdeveloped ones, having complementary natural resources, and a good cooperation experience, the new administrative regions could become more cohesive and resilient. The spatial configuration of the regions, around the current Centre Region, highlights the closed connection between all the potential administrative regions and unity of Romanian space. Such confirmed regional structure, from geopolitical point of view, could demonstrate that Romania belongs more to Central Europe than East Europe. Finally, we demonstrate that the territorial-administrative re-organisation is not only a political challenge, but a technical one, which needs rigorous analyses, and a complex vision on future development.

Keywords: development regions, territorial-administrative re-organisation, Romania

INTRODUCERE

Deşi regiunea geografică, prin cele două faţete ale sale (naturală şi polarizată), a fost definită la începutul secolului XX, cu rădăcini în secolul al XIX-lea (Ianoş, 1987), dezvoltarea regională a reprezentat o prioritate, mai ales de la începutul anilor ’70 ai secolului trecut (Kuklinski, 1970, Boudeville, 1972), când conceptul iniţial a fost definit ca un instrument în procesul de dezvoltare. Atunci, teoria centrelor de creştere (Isard, 1956), îmbunătăţită cu dimensiunea spaţială şi cu conceptul polilor de dez-voltare, a devenit fundamentală într-o abordare unitară a dezvoltării teritoriale.

Uniunea Europeană şi statele componente ale acesteia, mai ales după adoptarea la Potsdam (1999) a documentului „European Spatial Development Perspective (ESDP)”,

acordă o mare atenţie planificării spaţiale, ca bază a procesului de atenuare a dispa-rităţilor teritoriale la nivelul uniunii şi a realizării coeziunii acesteia (Medeiros, 2012). Politica de coeziune europeană şi fondurile structurale, ca principal instrument, contribuie la schimbări teritoriale importante prin politicile regionale (Faludi, 2009). Regiunea rămâne în acest context un concept de bază, la nivelul căruia poate fi pro-movată atât competiţia, cât şi cooperarea la scară europeană.

În 14 iulie 2021, Uniunea Europeană, în contextul Forumului politic la nivel înalt organizat sub egida ONU, a adoptat obiectivele de dezvoltare definite la această întâlnire ca reper pentru redresarea Europei (EU Voluntary Review, 2023), subliniind necesitatea definirii şi implementării unui nou model de creştere. Ca urmare, cele 17 obiective adoptate la nivel mondial au devenit şi obiectivele Uniunii Europene, inclusiv ale României.

În opinia noastră, toate cele 17 obiective nu pot fi rezolvate fără o viziune complexă, bazată pe o dezvoltare transcalară, în care regiunea ocupă un loc extrem de important, pentru că nu reprezintă altceva decât interfaţa global / local. A rămâne doar la ideea globalistă a efectelor congruente ale unor instituţii internaţionale, fără conectarea localului prin regional, întreaga arhitectură intelectuală se prăbuşeşte, neavând suportul necesar. Din această cauză considerăm că regiunea şi dezvoltarea regională reprezintă un concept multidimensional şi, la rândul său, transcalar, ceea ce permite analiza şi implementarea dezvoltării regionale în toată complexitatea sa.

România, ca parte a Uniunii Europene, constituie un spaţiu heterogen, dar proporţional, care poate fi un exemplu pentru o dezvoltare regională eficientă şi coezivă (Ianoş şi alţii, 2013). Pentru aceasta, la fiecare etapă, ajustările, care se fac din punct de vedere politico-administrativ, trebuie chibzuite şi orientate, în primul rând, spre interesele naţionale şi apoi ale spaţiului european, în care suntem integraţi.

SCURT ISTORIC AL POLITICII RECENTE DE DEZVOLTARE REGIONALĂ

Cadrul privind definirea şi implementarea unei politici regionale în România a fost definitivat şi aprobat prin Legea nr. 151/1998. Conţinutul acestei legi a avut la bază rezultatele obţinute în Programul PHARE pentru politica de dezvoltare regională, derulat în perioada februarie 1996 – ianuarie 1998, concretizate în Carta Verde, Politici de dezvoltare regională în România (1997). Proiectul respectiv a fost realizat de un con–sorţiu internaţional format din firmele Rambøll (Danemarca), EPRC (Marea Britanie) şi GOM Vlaams-Brabant (Belgia), care s-a bazat pe un grup de 4 experţi locali (geograf, urbanist, economist şi sociolog), precum şi pe specialişti de la universităţile Strathclyde din Glasgow, Paris XII, Universitatea liberă din Bruxelles şi Sapienţia din Roma.

Succesiunea momentelor importante în elaborarea şi aprobarea acestui docu-ment au fost următoarele:

– Studierea experienţelor în materie de politici şi structuri de dezvoltare regională (1996);

– Studiul dezechilibrelor teritoriale la nivel naţional, pe judeţe (1996);

– Analize pilot – dezechilibre intrajudeţene, la nivel de comună (4 studii pilot – 1997);

– Dezbateri interne (uneori cu participarea consultanţilor străini) asupra moda–lităţii de definire a cadrului de implementare a politicii de dezvoltare regională (1996-1997);

– Dezbateri la nivelul judeţelor privind configuraţiile regionale adecvate imple-mentării unei politici viabile de dezvoltare regională (1997);

– Elaborarea Cartei Verzi privind dezvoltarea regională în România (1996-1997);

– Organizarea Conferinţei de lansare, sub patronajul şi cu participarea preşedintelui Emil Constantinescu (1997);

– Adoptarea Legii nr.151/1998 privind Dezvoltarea regională în România.

Acesta a fost primul pas definitoriu în asigurarea unei baze ştiinţifice a pro-cesului de dezvoltare regională, care a condus la individualizarea a 8 regiuni de dez-voltare şi, corespunzător, a celor 8 Agenţii de dezvoltare regională. Menţionăm că, în cadrul dezbaterilor, care au avut loc la Conferinţa de lansare a Cartei Verzi, s-a discutat, fără a fi consemnat într-un document oficial, despre o durată de viaţă de 10 ani a re-giunilor de dezvoltare, urmând ca acestea să fie transformate în regiuni administrative. Tot cu acel prilej, s-a subliniat că, în acelaşi orizont de timp, Regiunea Bucureşti-Ilfov trebuie integrată în Regiunea Sud, rezolvând o problemă fundamentală legată de coerenţa spaţială a acestei ultime unităţi, transformată într-una administrativă.

Acest decupaj relativ simplu, la prima vedere, a fost efectuat în baza unor criterii, care ţineau cont de nivelul de dezvoltare a României, de structura fizică a spaţiului, de decalajele economico-sociale şi de necesitatea existenţei în fiecare regiune a unor resurse cât mai diverse. Toate acestea au fost subordonate proiectării în viitor a funcţionalităţii fiecărei entităţi în baza unor sisteme de aşezări regionale viabile, care să se bazeze pe asigurarea celor mai înalte servicii (cu excepţia celor de capitală), printr-un sistem urban ierarhic structurat. Având în vedere diversitatea sistemelor judeţene de aşezări, s-a admis că aceste competenţe de importanţă majoră pot fi asigurate de o structură monopolară, bipolară sau multipolară. Aceasta explică existenţa în majoritatea regiunilor a unor structuri monopolare ale sistemelor de aşezări, dar şi acceptarea unora, în care rolul teritorial poate fi asigurat de două sau mai multe centre urbane mari.

La împlinirea a 25 de ani de la înfiinţarea Agenţiilor de dezvoltare regională (ADR-urilor) şi, evident, a regiunilor de dezvoltare, considerăm că s-au realizat salturi importante privind dezvoltarea teritorială, dar nu în direcţia reducerii decalajelor, ci în procesul general de dezvoltare a ţării. Cu alte cuvinte, unele dintre regiunile de dezvoltare, beneficiind de existenţa unor conexiuni istorice, de o structură economică mai consolidată şi de infrastructuri, care le-au facilitat cooperarea economică cu state europene dezvoltate, au înregistrat progrese mult mai rapide decât celelalte regiuni, cu excepţia regiunii Bucureşti-Ilfov. Importantă este, acum, translaţia dez-voltării şi difuzia acesteia spre regiunile estice şi sudice pentru valorificarea uriaşului potenţial al acestora.

Bilanţul celor 25 de ani de existenţă a ADR-urilor arată că, în ciuda faptului că acestea au fost singurele instituţii cu rol juridic de a contribui la accelerarea dezvol-tării României în profil regional, s-a reuşit implementarea a peste 10.000 de proiecte, însumând 20 de miliarde de euro, bani care se văd atât în peisajul social, prin înfiinţarea a 75.000 locuri de muncă, cât şi în schimbările din peisajul urban şi rural al ţării (Maxim, 2023). Rezultatele obţinute sunt un argument solid al eficacităţii unei asemenea structuri, chiar incomplete, prin lipsa unei autorităţi administrative regionale, care să coordoneze dezvoltarea coezivă a fiecărei regiuni în parte.

POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONALĂ
ARE NEVOIE DE O STRUCTURĂ ADMINISTRATIVĂ ADECVATĂ

Regiunea, trecând prin mai multe faze de evoluţie, inclusiv prin cea de regiune–sistem şi de regiune de dezvoltare, ajunge să fie considerată ca noţiunea operaţională cea mai adaptată unei perioade, în care statul pierdea din importanţă, prin globalizare.

Aceasta a condus la aserţiunea că lumea de astăzi nu mai este o lume a statelor, ci a regiunilor, de unde şi ideea de fragmentare a Europei în regiuni şi considerarea acestora ca bază a cooperării continentale. Crizele ulterioare, apărute în domeniile economico-financiar şi al sănătăţii, au condus la o revizuire a acestei idei. Expe-rienţele în materie de dezvoltare teritorială au demonstrat că regiunea poate fi un cadru de analiză şi de dezvoltare diferenţiată pentru reducerea inegalităţilor la nivelul unui stat sau a unei părţi din continentul european.

Noua geografie economică, dezvoltată după anul 1990 şi confirmată de raportul Băncii Mondiale în 2009, arată că eficienţa economică depinde de aglomeraţiile de activităţi (Krugman, 1992), de regiunile foarte dezvoltate, care concentrează producţia. În acest context, regiunile bogate le-ar putea ajuta pe cele sărace să se dezvolte? M. Storper (2011) pune această întrebare, referindu-se la faptul că alături de eficienţa economică trebuie adăugată şi justiţia socială şi că unele „locuri” trebuie să le ajute pe altele. Ori, realizarea unui asemenea deziderat presupune, în mod obiectiv, crearea unor structuri administrative, având competenţe, care să faciliteze procesul de des-centralizare (Meurs, 2008) şi de coordonare a structurilor judeţene, dar şi puterea de a se angaja în proiecte majore la nivel interregional, ajutând dezvoltarea regiunilor mai sărace, cu care se învecinează.

Situaţia concretă a României, cu un nivel general de dezvoltare mult sub media europeană şi chiar a ţărilor din Centrul Europei, cu decalaje regionale, ce riscă să se adâncească, implică adoptarea unor politici flexibile de dezvoltare teritorială, care să ţină cont de imposibilitatea atenuării, peste noapte, a acestor decalaje. Pe de altă parte, trebuie luate în consideraţie resursele financiare scăzute, de care dispune ţara, pentru a induce o creştere economică accelerată în regiunile rămase în urmă şi pentru apropierea de ţările europene dezvoltate.

DE LA REGIUNEA DE DEZVOLTARE
LA REGIUNEA ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ

Având în vedere noua etapă de dezvoltare a României şi necesitatea accele-rării procesului de coeziune teritorială, apare ca o necesitate redefinirea cadrului ad-ministrativ de implementare a politicii de dezvoltare regională. Această redefinire trebuie să ţină cont de particularităţile spaţiului românesc, de progresele înregistrate de implementarea unei politici de dezvoltare timp de 25 ani, precum şi de realizarea obiectivelor apărute în noile documente ale Uniunii Europene pe linia atingerii obiectivelor fixate în Agenda 2030. Evoluţia istorică şi contextul geopolitic implică o viziune complexă în construirea unui cadru regional, capabil să răspundă la toate tipurile de provocări.

În reconsiderarea conceptului de regiune în România, dar mai ales implemen-tarea unui cadru administrativ regional, în sens european, pornim de la trei constatări:

a) Rezultatele foarte bune obţinute de unele dintre ţările fostului regim comunist, care, adoptând un cadru administrativ regional mult mai devreme, au reuşit să beneficieze de toate oportunităţile oferite de Uniunea Europeană. Într-un astfel de cadru, procesul de descentralizare s-a perfecţionat continuu şi s-a regăsit în capacitatea crescută de a face faţă provocărilor determinate de globalizare, dar şi de crize, precum cea economico-financiară, pandemică şi chiar faţă de tensiunile generate de conflictul Rusia – Ucraina. În acest caz, exemplul Poloniei este deja notoriu.

b) Actualele regiuni de dezvoltare, pe baze asociative, au avut un rol important, dar care aparţine trecutului. Înfiinţarea acestora în anul 1998 a adus un plus de coerenţă în gestionarea proceselor de dezvoltare teritorială, dar, pentru a trece la o nouă calitate, regiunile de dezvoltare trebuie să fie transformate în regiuni administrative, cu organe elective proprii, asumându-şi responsa-bilitatea în procesul de dezvoltare regională. De altfel, la Conferinţa de lansare a Cartei Verzi pentru definirea politicii de dezvoltare regională în România (1997), public, s-a afirmat că acestea reprezintă un cadru provizoriu în realizarea politicilor de preaderare la UE.

c) Regiunile de dezvoltare nu pot fi considerate o formă de gestionare teri-torială, capabilă să susţină o guvernare de tip multi-level. În acest sens, dinamica vieţii social-economice a demonstrat că regiunile de dezvoltare, alcătuite pe baze asociative, au caracterul unor elemente cadru cu rol redus în dezvoltarea teritorială propriu-zisă, atâta vreme cât deciziile se iau într-o viziune, în care judeţul este elementul cheie şi singurul ordonator de credite. Modul de distribuire a fondurilor în actualele regiuni de dezvoltare ţine, mai rar, cont de proiectele cu caracter trans-judeţean.

Plecând de la aceste constatări se pot defini, sintetic, câteva elemente, care demonstrează, pe de o parte, că aşa nu se mai poate (având doar regiuni statistice, fără atribute de ordin administrativ), iar, pe de altă parte, că România trebuie să-şi optimizeze structurile teritoriale, în care se derulează procesul de dezvoltare.

Fără a impune o anumită ordine în raport cu importanţa argumentelor pentru necesitatea creării cadrului administrativ regional, remarcăm următoarele:

1. După 25 ani de funcţionare, regiunile de dezvoltare actuale, ca forme asociative, s-au dovedit a fi tot mai ineficiente. Aceasta rezultă din:

• numărul redus al proiectelor cu caracter interjudeţean;

• insuficienţa resurselor pentru cofinanţarea marilor proiecte;

• incapacitatea gestionării decalajelor intraregionale şi a dezvoltării cooperării interregionale;

• imposibilitatea cooperării directe cu regiunile dezvoltate ale UE, fără a apela la structurile centrale;

• fărâmiţarea fondurilor prin proiecte repartizate judeţelor componente;

• decalajul între calitatea proiectelor propuse de judeţele cu centre universitare mari şi cele lipsite de un personal de cercetare înalt calificat.

2. Criza economico-financiară şi socială, precum şi pandemia au accentuat deca-lajele teritoriale, de unde necesitatea optimizării fluxurilor decizionale şi or-ganizaţionale la scară regională.

3. Viteza diferenţiată de absorbţie a fondurilor UE şi naţionale, în avantajul ju-deţelor dezvoltate. În acelaşi timp, din structura proiectelor reiese slaba capacitate a judeţelor de a susţine proiecte de anvergură cu impact regional.

4. Lipsa unei coerenţe regionale cu efecte reale la nivelul judeţelor şi al locali-tăţilor.

5. Modul de alocare a fondurilor europene în sistem competitiv a menţinut şi încurajat identitatea judeţeană, în lipsa unei structuri administrative superioare – care să vizeze procese mult mai complexe, inclusiv de dezvoltare interjudeţeană.

6. O categorie aparte de probleme ţine de viteza redusă de derulare a procesului de descentralizare, atâta vreme cât statul nu are un cadru administrativ inter-mediar, de nivel regional, care să preia o parte din competenţele exercitate azi de către ministere sau instituţii centrale. Aşa numitele „deconcentrate” funcţionează la nivel de judeţ, deşi cea mai mare parte a acestora ar trebui să funcţioneze la nivel de regiune administrativă, însemnând costuri mult mai mici.

Cele de mai sus sunt doar câteva argumente, care susţin necesitatea transfor-mării relativ urgente, în mandatul, care urmează după alegerile din acest an, a actualelor regiuni de dezvoltare în regiuni administrative cu autoritate şi responsabilitate teritorială. De altfel, pe parcursul acestei analize, direct sau indirect, vor fi relevate şi alte argumente în favoarea urgentării acestui proces.

Agenţiile actuale de dezvoltare regională au primit pe parcursul timpului noi competenţe, iar caracterul lor apolitic a asigurat o atitudine echilibrată în gestiunea fondurilor naţionale şi europene. Rolul lor, însă, va creşte prin noi instrumente generate de existenţa unui organism regional flexibil şi cu viziune legată de dezvoltarea intra-regională coezivă, capabil să adauge o nouă plusvaloare în atingerea obiectivelor stabilite în programele de dezvoltare viitoare.

NOILE DECALAJE TERITORIALE
NECESITĂ O STRUCTURĂ ADMINISTRATIV-TERITORIALĂ ADECVATĂ

Noile coordonate de dezvoltare la nivelul Uniunii Europene implică rezolva-rea a noi tipuri de decalaje teritoriale, care necesită o altă abordare, noi instrumente de măsurare la nivel interjudeţean şi mecanisme de atenuare a efectelor acestora asupra comunităţilor. În strategia de dezvoltare a uniunii au apărut noi ţinte pentru a favoriza dezvoltarea coezivă şi rezilientă a comunităţilor la diferite scări. Astfel, încă de la definirea Strategiei UE 2020 au fost identificate patru ţinte, care presupun şi intersecţii între ele, respectiv: dezvoltare inteligentă, inclusivă, creativă şi durabilă.

Dacă analizăm decalajele teritoriale grupând indicatorii (pe care i-am putut accesa) pe cele patru ţinte, vom observa că doar nişte politici adecvate într-un cadru regional ar putea asigura baza atenuării acestora printr-o dezvoltare sinergică. Ac-ceptând rolul dezvoltării inegale (Hadjimichalis, 2011) ca un instrument în asigurarea progresului unui teritoriu mult mai vast decât al unui judeţ, apreciem că doar într-un cadru mai extins relaţiile dintre polii de dezvoltare şi centrele de creştere pot să dezvolte clustere inteligente, care să asigure un progres rapid, inclusiv în ariile dezavantajate (Ianoş şi Heller, 2006). Pentru o imagine de ansamblu, examinarea celor patru hărţi din figura 1 întăreşte ideea că, alături de decalajele relevate de indicatori ai dezvoltării social-economice, apar altele, care ar trebui analizate cu prioritate şi pentru care pot fi găsite soluţii, utilizând fonduri naţionale şi europene.

Fig. 1. Disparităţi interjudeţene în patru domenii distincte ale Strategiei UE 2020

Analizând pe ansamblu cele patru hărţi, se observă distribuţii teritoriale relativ asemănătoare între hărţile 1a şi 1c, ceea ce confirmă intuiţia că între dez-voltarea inteligentă şi creativă există o corelaţie puternică, chiar dacă discutăm de indicatori cu totul diferiţi (Tabel nr. 1). Astfel, pentru analiza disparităţilor teritoriale în privinţa dezvoltării inteligente au fost utilizaţi şapte indicatori, incluzând mai multe categorii, printre care cele legate de accesul la internet şi conexiunile interna-ţionale, salariaţii din cercetare şi cheltuielile din domeniu, dar şi indicatori reflectând unele aspecte sociale şi economice. Pentru măsurarea disparităţilor legate de creşterea creativă au fost luaţi în calcul patru indicatori măsurând capacitatea de inovaţie, nivelul educaţiei superioare şi cheltuielile în domeniul TIC.

Tabel nr. 1. Indicatori utilizaţi în aprecierea disparităţilor interjudeţene

Sursa: date prelucrate din diverse surse, în principal INS

Asemănarea dintre cele două categorii de disparităţi este explicată prin rolul marilor centre universitare, care au asociate şi centre de cercetare. Ies în evidenţă, în primul rând, capitala ţării şi oraşele satelit, la care se adaugă judeţele Cluj, Iaşi, Timiş şi Braşov cu un impact deosebit al reşedinţelor (cu universităţi de tradiţie) atât în activităţile creative, cât şi în privinţa introducerii noilor tehnologii în viaţa de toate zilele a locuitorilor. Toate acestea se regăsesc în atracţia investiţiilor străine şi în creşterea PIB-ului pe locuitor.

Disparităţile în ce priveşte creşterea inclusivă trebuie analizate de o manieră pozitivă, în sensul că proiectele naţionale şi europene, acordate instituţiilor publice şi ONG-urilor, sunt axate pe limitarea excluderii şi marginalizării sociale, pe stimularea actorilor a căror activitate este dedicată formării profesionale, pe stabilitatea per-soanelor calificate în judeţele slab dezvoltate (Vaslui, Neamţ, Maramureş, Harghita, Teleorman), precum şi în cele afectate de efectele restructurării industriei, în special miniere (Gorj, Alba şi Vâlcea).

Un aspect deosebit de delicat în procesul de măsurare a disparităţilor teritoriale îl reprezintă aprecierea dezvoltării durabile la nivel de judeţ, din cauza mulţimii de indicatori, care ar trebui să fie luaţi în calcul, precum şi a importanţei diferenţiate, greu de apreciat, a acestora. Întrucât există foarte puţini indicatori, care să creeze o imagine reală asupra acestui tip de dezvoltare vizat de contemporanei-tate, ne-am rezumat doar la patru, respectiv gradul de masificare a exploataţiilor agricole, volumul de masă lemnoasă recoltată, suprafaţa împăduririlor şi rata de reciclare a deşeurilor. Valorile indicatorului sintetic arată că efectele reducerii drastice a activităţilor miniere în judeţele Caraş-Severin, Hunedoara, Harghita şi Bistriţa-Năsăud, paralel cu creşterea activităţii de împădurire, favorizează atingerea unor valori ridicate. Judeţul Timiş ocupă o poziţie foarte bună prin doi indicatori: ponderea exploataţiilor mai mari de 5 ha şi rata ridicată de colectare a deşeurilor.

Această analiză are darul de a arăta că problematica disparităţilor teritoriale şi a realizării coeziunii prin valorificarea potenţialului de inovaţie (Camagni, 2010), la toate nivelurile, se complică de la o etapă la alta şi că atenuarea acestora implică noi instrumente, inclusiv de organizare administrativă, la interfaţa stat-judeţ. Această structură regională trebuie să faciliteze difuzia rapidă a noilor procese legate de comunicare, digitalizare şi acces la informaţii în orice localitate. În acest sens, regiunea administrativă poate fi şi un instrument extrem de util în realizarea unei justiţii eco-nomico-sociale şi cultural-educative spaţiale, creând şanse egale pentru toţi locuitorii judeţelor componente.

CONSTRUCŢIA REGIONALĂ ADMINISTRATIVĂ TREBUIE
SĂ SE BAZEZE PE O VIZIUNE COMPLEXĂ ŞI PE TERMEN ULTRA-LUNG

Un prim pas şi extrem de important a fost făcut în definirea şi implementarea unei politici regionale în România, folosind structuri teritoriale asociative. Într-un asemenea cadru, rezultatele au fost pozitive, chiar dacă acestea puteau fi mult mai bune în condiţiile transformării la timp în regiuni administrative. Principala problemă în dezbaterea publică este aceea a unei viitoare reorganizări administrativ-teritoriale, pornind de la concluzii legate de incapacitatea bugetelor locale de a asigura func-ţionarea administraţiilor de la nivelele comunale şi chiar judeţene. Principala idee este de reunire a comunelor, stabilirea unor praguri minimale de populaţie atât pentru comune, cât şi pentru oraşe, iar cele mai vehiculate cifre sunt de 5.000, respectiv 10.000 locuitori. Nu ne-am propus să comentăm, deocamdată, impactul, pe care l-ar avea astfel de măsuri, dar ideea noastră este că procesul de reorganizare administrativ-teritorială ar trebui să înceapă cu definirea unor propuneri privind al doilea nivel de structurare administrativă în stat, respectiv regiunea. Aceasta trebuie configurată luând în consideraţie judeţele actuale, care pot rămâne în configuraţia existentă (în linii generale), întrucât îndeplinesc condiţiile esenţiale pentru dezvoltarea actuală şi de perspectivă.

În primul rând, dacă privim harta judeţelor României, vom constata că acestea sunt echilibrate, că accesibilitatea este relativ facilă spre reşedinţele de judeţ şi spre centrele urbane, cu foarte mici excepţii. Trebuie să nu uităm că judeţele actuale au fost construite într-o perioadă de profunde schimbări cu „caracter liberal”, în care noua conducere a partidului comunist (imediat după anul 1965) a atras oamenii de ştiinţă şi specialiştii pentru a scăpa de modul de structurare administrativă de factură sovietică şi de a folosi experienţele istorice ale României în materie de organizare a teritoriului. Conceptul de judeţ a revenit ca structură teritorială fundamentală, iar proiecţia teritorială a acestuia s-a făcut plecând de la a valorifica tradiţiile, dar şi de la a ţine cont de rezolvarea unor decalaje teritoriale.

Proiectul detaliat al reorganizării administrativ-teritoriale din anul 1968, astfel elaborat, a fost supus dezbaterii publice şi, pentru prima dată, în legea, care a consfinţit noua structură, au fost incluse propuneri venite „de jos în sus”, apărând noi judeţe prin fragmentarea celor propuse. Un exemplu concludent este cel legat de apariţia judeţului Mehedinţi, între judeţele Gorj şi Dolj. Fără a detalia, opinăm că judeţele actuale sunt o structură similară multor entităţi tip NUTS 3 din Europa şi pot fi funcţionale, inclusiv în noile condiţii ale dezvoltării într-o economie de piaţă. Pe această bază pot fi configurate viitoarele regiuni administrative.

Rigoarea ştiinţifică, ce a stat la baza acelei reorganizări la nivel judeţean, explică rolul lor benefic atât în perioada comunistă, cât mai ales în perioada post-socialistă. Ceea ce a lipsit a fost o viziune, prin care aceste judeţe să se asocieze pentru a rezolva probleme mult mai complexe legate de proiecte majore şi de ţinte, care ar fi avut un impact crescut asupra dezvoltării într-un spirit competitiv, dar şi de solida-ritate regională. În acelaşi timp, opinăm că judeţele actuale au prea multe competenţe, pe care nu le pot derula în condiţii optime, inclusiv din faptul că lipseşte veriga in-termediară, care să asigure un transfer dintre aceste competenţe la nivelul unor comune cu funcţii de loc central. Aceasta reprezintă, de altfel, un alt subiect, care merită a fi analizat, într-un alt context, pentru a diminua procesul accentuat de depopulare a ruralului.

Prin urmare, plecând de la ideea că judeţele actuale sunt structuri corespun-zătoare inclusiv dezvoltării viitoare, putem admite necesitatea regândirii interfeţei stat-judeţ, prin apariţia regiunilor administrativ-teritoriale. În aceste condiţii, prima întrebare şi de fond este aceasta: poate fi definită o viziune complexă privind trans-formarea actualelor regiuni de dezvoltare în regiuni administrative? În cele ce ur-mează vom argumenta că regionalizarea este un proces mult mai complex decât unul economico-social şi financiar, având puternice conotaţii geopolitice, precum şi că potenţialul de utilizare a actualelor regiuni de dezvoltare ca regiuni administrativ-teritoriale este foarte ridicat, răspunzând tuturor criteriilor de dezvoltare viitoare şi de întărire a rolului ţării noastre ca un pilon de stabilitate în această parte a Europei.

IMPORTANŢA GEOPOLITICĂ A REGIUNILOR ADMINISTRATIVE
NOU CREATE PENTRU O ROMÂNIE SOLIDĂ

Viziunea complexă a regionalizării trebuie pornită de la rolul major, pe care regiunile administrative îl pot avea în afirmarea solidităţii geopolitice a statului român într-o Uniune Europeană puternică la nivel mondial. În acest sens, trebuie să valorificăm toate atuurile oferite de idei extrem de generoase şi uitate printre rafturile bibliotecilor, cu impact asupra consecinţelor pozitive, pe care le poate avea o regio-nalizare bazată pe o proiecţie viitoare a poziţiei şi locului ţării noastre în Europa. Dacă Etienne Juillard (1962) remarca faptul că regiunea este cea mai mare unitate într-un stat, atunci va trebui să ţinem cont şi de valoarea geopolitică intrinsecă a actului de regionalizare.

Dimensiunea geopolitică a acestui proces o putem asocia cu o demonstraţie extrem de bine argumentată, efectuată de către Emmanuel de Martonne în Géographie Universelle, vol. IV (1931), prin care plasează România în Europa Centrală. Volumul menţionat mai sus, aşa cum sublinia şi Yves Lacoste (editorul revistei Hérodote, Revue de Géeographie et Géopolitique), reprezintă unul dintre cele mai reuşite volume ale întregii lucrări magistrale (publicată în 21 de volume).

De Martonne, apreciat pentru rigoarea sa ştiinţifică şi cunoaşterea profundă a Europei Centrale şi de Est (Ianoş, 2023) dezvolta conceptul de Europa Centrală, „plecând de la opoziţia acestuia cu Mitteleuropa, promovat de geografia şi geopolitica germană. Dacă Mitteleuropa se referea aproape în exclusivitate la aria de influenţă germană, Europa Centrală este definită de de Martonne ca un spaţiu esenţial pentru Pace în Europa, un spaţiu care face legătura între unul mai articulat, aparţinând Vestului, şi altul mai compact, caracterizând estul continentului. Problema limitelor dintre Europa Centrală şi Europa de Est este una foarte importantă pentru Emmanuel de Martonne, iar în definirea acesteia consideră că Europa Centrală este un spaţiu de tranziţie între două moduri de viaţă relativ diferite. Limitele acesteia vor fi date de graniţele statelor incluse în Europa Centrală. Pentru prima dată, într-o astfel de analiză europeană, România este plasată în Europa Centrală, alături de Germania, Polonia, Ungaria, Elveţia, Austria şi Cehoslovacia. Personal, nu am înţeles niciodată, de ce s-au temut geografii, istoricii şi politicienii români să preia, să utilizeze, să dezvolte şi să afirme răspicat în lucrările lor această idee! Europa Centrală, după de Martonne, se întinde de la Valea Rinului până la Dunăre şi Delta Dunării, în sud, iar la nord incluzând Câmpiile Poloneze de la est de Vistula” (Ianoş, 2019, p. 11-12).

Cu acest precedent ştiinţific, riguros fundamentat, în anii 1990-1991, printr-un proiect niciodată finanţat, dar parţial elaborat, s-a reluat ideea, încercându-se lămurirea decidenţilor de la timpul respectiv, de a reconsidera poziţia geografică şi istorică a României, ca parte integrantă a Europei Centrale. Propunerile de funda-mentare şi de implementare definite, chiar destul de sumar atunci, în mod sigur ar fi deschis porţile spre o abordare mai aproape de normalitate a raportului României cu Europa Centrală şi cu Europa, în general.

Configuraţia generală actuală a regiunilor de dezvoltare a fost construită în acest spirit, de aceea Regiunea Centru a fost considerată pivotul noilor delimitări ale regiunilor de dezvoltare, pentru ca, ulterior, să poată deveni regiuni administrative. Privind schiţa actuală a regiunilor de dezvoltare, inclusiv cu denumirile „considerate de mulţi banale” ale celorlalte regiuni din jurul celei Centrale, care sunt ca spiţele unei roţi, nu poţi să nu observi unitatea spaţiului naţional, care nu poate admite alte fragmentări (Fig. 2). Numărul minim de patru judeţe componente, care a fost respectat la construirea regiunilor de dezvoltare, permite abordarea diferitelor modalităţi de asociere a judeţelor componente, ca subregiuni, pe o diversitate de criterii, care să faciliteze diminuarea decalajelor intra-regionale, să sprijine cooperarea interregională şi în final să asigure caracteristici proprii unui stat solid (Jones and Jessop, 2010).

Concluzia noastră este că actuala configuraţie trebuie întărită prin regiuni administrative, singurele, care pot susţine nu numai ideea că România este o ţară a Europei Centrale, dar şi că această structură se suprapune peste morfologia fizică a spaţiului românesc. „Corona montium” individualizează foarte bine regiunea Centru, în jurul şi în interiorul căreia se dispun aproape simetric nu numai treptele de relief, dar şi marile oraşe ale ţării, care constituie osatura urbană, pentru o dezvoltare coezivă şi rezilientă. La aceasta, adăugăm că fluxurile transcarpatice şi inter-regionale favo-rizează interacţiunea între toate viitoarele regiuni administrative şi „sâmburele” ţării.

Din punct de vedere geopolitic, o astfel de structură aduce o plusvaloare în ideea creşterii rolului Bucureştiului ca metropolă economică europeană, devenind centrul Regiunii Sud, prin integrarea regiunii actuale de dezvoltare Bucureşti-Ilfov, multiplicându-şi influenţa teritorială, inclusiv prin legăturile cu portul Constanţa şi oraşele din Europa Balcanică. În plus, în eventualitatea, poate necesară la un moment dat, de descentralizare, cel puţin parţială, a funcţiei de capitală, prin preluarea funcţiei legislative de către un oraş din Regiunea Centru (precum Sibiu) se va deschide drumul de necontestat al apartenenţei României, din punct de vedere geografic şi geopolitic, la Europa Centrală. Reamintim că, de regulă, poziţia geografică într-un spaţiu conti-nental este intrinsec legată de poziţia capitalei!

ARGUMENTE PENTRU O VIZIUNE COMPLEXĂ ŞI CORELATIVĂ
A AVANTAJELOR PRIVIND TRANSFORMAREA REGIUNILOR ACTUALE
DE DEZVOLTARE ÎN ENTITĂŢI ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Regiunile actuale de dezvoltare au numeroase caracteristici, care le fac viabile cu rolul, pe care trebuie să-l aibă regiunile administrativ-teritoriale. Configuraţia generală a acestora răspunde unor nevoi actuale şi viitoare, iar rezultatele obţinute în procesul de dezvoltare macro-teritorială, în ultimul sfert de veac, sunt dovezi de necontestat ale modului eficient, în care pot coopera judeţele într-un astfel de cadru regional. Subliniem, încă o dată, că liantul cooperării interjudeţene la nivel regional l-au constituit structuri de planificare, care au avut un rol doar operaţional în procesul de dezvoltare social-economică în profil teritorial, şi nu de structuri administrative.

Sintetic, prezentăm mai jos câteva dintre atuurile actualelor regiuni de dezvoltare pentru a fi transformate în regiuni administrativ-teritoriale:

1. Caracterul prospectiv este unul din atuurile principale ale acestor potenţiale regiuni administrative. Pentru crearea unei viziuni complexe legate de impor-tanţa acestui decupaj, trebuie plecat de la premisa că viitoarele regiuni admi-nistrativ-teritoriale sunt create pentru viitor. Această idee nu afectează amprenta spaţială a istoriei, ci, dimpotrivă, lasă câmp liber tuturor cooperărilor intra şi interregionale, încât să se realizeze o sinergie regională, capabilă să întărească inclusiv sentimentul de apartenenţă la regiunea respectivă. Chiar dacă regiunile actuale nu au funcţionat ca regiuni administrative, astăzi aproape toţi locuitorii ţării ştiu din ce regiune fac parte. Deci, există un proces de construcţie identi-tară, care va fi accentuat în condiţiile noului statut, pe care l-ar obţine. Sta-bilitatea cadrului general de dezvoltare este caracteristica, ce asigură continuitate proceselor benefice de dezvoltare teritorială. De la începutul activităţii de definire a politicii de dezvoltare regională în România ţinta a fost de a asigura baza pentru o dezvoltare pe termen ultra-lung şi nu doar atingerea unor obiective imediate sau relativ imediate.

2. Regiunea administrativă reprezintă o formă de gestiune responsabilă a spaţiilor la nivel macro-teritorial, care nu împiedică realizarea a numeroase tipuri de regionări tematice, care pot fi axate pe unităţi de relief sau climatice, pe ele-mente economice, demografice, istorice, culturale, etnice etc. Nu există niciun impediment în efectuarea de regionări tematice nu numai la nivel regional şi intra-regional, dar şi naţional, în raport de obiectivele proiectelor respective. În acelaşi timp, există preocupări printre specialişti de a propune diverse regionalizări administrative (Săgeată, 2015), în ideea promovării celui mai productiv model.

3.  Mărimea medie a regiunilor de dezvoltare (atât din punct de vedere al po-pulaţiei, cât şi chiar al extensiunii spaţiale) din România este similară cu a majorităţii regiunilor europene, cu excepţia statelor federale. Experienţa de până acum, în materie de dezvoltare la nivel regional, a condus la un proces de comasare a regiunilor existente, respectiv la reducerea numărului acestora. Spre exemplu, dacă Polonia în anul 1998 avea 49 de voievodate, acum are doar 16. Cert este că la populaţia ţării noastre 7 regiuni administrative sunt suficiente pentru a coordona cele 42 de judeţe. Pornind de la faptul că decalajul dintre România şi ţările dezvoltate ale Europei este încă foarte mare, în toate do-meniile, singurul atu important rămân resursele umane, resursele spaţiului şi potenţialul geopolitic. Prin urmare, situându-ne la nivelul superior al mărimii medii a unei regiuni europene, atât în ce priveşte populaţia, cât şi extinderea spaţială, avem siguranţa unei forţe naţionale în creştere, care să întărească poziţia ţării la periferia estică a Uniunii Europene.

4. Aceste regiuni administrativ-teritoriale susţin optimizarea sectorului superior al ierarhiei urbane, subdezvoltat istoric, dar accentuat în perioada comunistă (Ianoş şi Humeau, 2000). Analiza, chiar sumară, întreprinsă în legătură cu di-stribuţia relaţiei Rang – Talie la nivelul sistemului urban ne arată acest handicap, pe care îl avem şi care niciodată nu a fost inclus într-o politică urbană (Fig. 3). Ori, dezvoltarea metropolelor regionale, valorificând resursele unui spaţiu corespunzător, ar reechilibra în mare măsură acest dezechilibru generat de hipertrofierea capitalei (Săgeată, 2010). Este vorba de raportul dintre capitală şi oraşele imediat următoare, care ar trebui să aibă, în conformitate cu locul, pe care îl ocupă în ierarhia naţională, circa 1.000.000, 700.000, 500.000, 400.000 ş.a.m.d.

Evident că o forţare a unui asemenea proces ar introduce alte decalaje la nivel intra-regional, însă avantajul unor sisteme urbane regionale dezvoltate va putea fi valorificat într-o corelaţie similară şi la acel nivel, evitând translaţia dezechilibrelor de la nivel naţional spre nivelele ierarhice inferioare.

5. Diversitatea mediilor regionale este un punct forte al regiunilor în realizarea coerenţei şi sinergiei la acest nivel. Pe de o parte, fiecare regiune are resurse şi, pe de altă parte, are un sistem regional de aşezări puternic centrat pe o metropolă, două sau trei, care pot asigura dezvoltarea tuturor aşezărilor până la ultimul sat şi cătun. Coerenţa şi sinergia asigură un mare grad de dezvoltare endogenă (Christofakis, 2001) şi o autonomie, care permite adoptarea unor seturi de decizii orientate spre accelerarea procesului de dezvoltare teritorială, spre adaptarea la schimbările climatice, globalizare, urbanizare excesivă şi chiar la tendinţele de reducere a umanismului ca valoare universală.

6. Transformând regiunile actuale de dezvoltare în regiuni administrativ-terito-riale, apărând în ierarhia structurilor administrative regiunea, va fi creată premisa unei descentralizări în cascadă de la nivel naţional până la nivel comunal. În procesul de descentralizare, va trebui să ţinem cont de faptul că aceasta trebuie privită ca un medicament (Prud’homme, 1993) şi nu ca un instrument, care rezolvă totul. În plus descentralizarea de tip federalist este contestată că ar fi avantajoasă din punct de vedere al creşterii economice (Schragger, 2010). Numai rigoarea unei descentralizări poate elimina supra-punerile de competenţe, redimensiona instituţiile de la toate nivelele, încât toate mecanismele administraţiei publice să poată funcţiona corespunzător, iar statul să se consolideze şi mai mult.

CONCLUZII

În concluzie, subliniem că sinteza prezentată mai sus, ca un bilanţ şi un motiv de regândire a dezvoltării de perspectivă, la un sfert de veac de la înfiinţarea regiunilor de dezvoltare, este limitată la câteva idei. Acestea privesc, aproape în exclusivitate, un element fundamental, de care depinde întreg eşafodajul ierarhic, în situaţia firească de reorganizare administrativă. Este vorba de „regiune”, ca entitate majoră în func-ţionarea României ca stat.

În acelaşi timp, am subliniat necesitatea valorificării structurilor, care au funcţionat într-un regim asociativ până acum (regiunile de dezvoltare), precum şi necesitatea de a păstra ceea ce s-a dovedit un cadru perfect de administrare a terito-riului, respectiv judeţul. Cu mecanismele actuale este uşor a demola „construcţiile”, chiar dacă s-au dovedit solide, inclusiv din punct de vedere geopolitic, şi de a deschide calea unor fragmentări administrative bazate pe interese colective sau de grup, care pot periclita multe din valorile naţionale. De aceea, considerăm că singura cale înainte de a face pasul spre o schimbare a structurii administrativ-teritoriale este să ne bazăm pe analize riguroase şi pe construirea unei viziuni clare, complexe, cât mai larg îmbrăţişată de specialişti, politicieni şi cetăţeni.

Cine crede că acest proces este relativ uşor, că este suficient să demareze pro-cesul politic, pentru ca totul să se transforme într-o realitate eficientă, se înşală amarnic. Trebuie să nu se uite că regionalizarea este un proces tehnic, multi- şi interdisciplinar, că trebuie construită o viziune bazată pe experienţe trăite şi pe evidenţe, dar şi pe scenarii, care să fie construite în jurul valorilor perene ale spaţiului şi poporului român. Cum este normal şi democratic, decizia finală, privind configuraţia, competenţele şi mecanismele de funcţionare ale entităţilor administrative şi a relaţiilor dintre acestea, aparţine politicienilor, care, după ce îşi vor însuşi propunerile ştiinţifice, vor trebui să propună paşii pentru implementarea unui sistem coerent al gestiunii teritoriale (Săgeată, 2006). Noi, ca specialişti cu oarecare palmares în analizele teritoriale, din multiple perspective, suntem datori a ne exprima punctele de vedere şi să îndemnăm, atât publicul larg, cât şi decidenţii, la o reflecţie profundă şi responsabilă privind cadrul administrativ, care va asigura suportul dezvoltării noastre ca naţiune şi ca parte integrantă a Uniunii Europene.

Referinţe bibliografice

1. Boudeville, J. (1972), Amenagement des territorires et polarisation, Genin, Paris.

2. Camagni, R. (2010). Territorial Cohesion: A Theoretical and Operational Definition, Scienze Regionali, 9 (1).

3. Christofakis, M. (2001). Local development and Regional Policy, Papazisis, Athens.

4. Faludi, A. (2009). “Territorial cohesion under the looking glass: synthesis paper about the history of the concept and policy background to territorial cohesion”, European Commission, Regional Policy, Inforegio.

5. Hadjimichalis, C. (2011). Uneven geographical development and socio-spatial justice and solidarity: European regions after the 2009 financial crisis, European Urban and Regional Studies, 18 (3).

6. Ianoş, I. (1987), Oraşele şi organizarea spaţiului geografic. Studiu de geografie economică asupra teritoriului României, Editura Academiei, Bucureşti.

7. Ianoş, I. (1919), Rolul lui Emmanuel de Martonne în construirea şi promovarea României Mari, Arcade Revistă de cultură, XVII, 1.

8. Ianoş, I. (2023), Connaissace géographique, rigueur scientifique et engagement au service de la réalité, Academica, XXXIII.

9. Ianoş, I. Humeau, J.B. (2000). Teoria sistemelor de aşezări, Editura tehnică, Bucureşti.

10. Ianoş, I., Heller, W. (2006), Spaţiu, economie şi sisteme de aşezări, Editura tehnică, Bucureşti.

11. Ianoş, I., Saghin, I., Pascariu, G. (2013), Regions and the Territorial Cohesion, Acta Universitatis Danubius, OEconomica, 9, 4.

12. Isard, W. (1956), Location and Space-Economy. A general theory relating to industrial location, market areas, land use, trade and urban structure, New York, London.

13. Jones, M., Jessop, B. (2010). Thinking State/Space Incompossibly, Antipode, 42 (5).

14. Juillard, E. (1962), La région: essai de définition, Annales de Géographie, 387.

15. Krugman, P. (1992), Geography and Trade, The MIT Press.

16. Kuklinski, A.R. (1970), Regional development, Regional Policies and Regional Planning, Problems and Issues, Regional Science, 4.

17. Maxim, S. (2023), Discurs la evenimentul „25 de ani de dezvoltare regională în România”, Asociaţia Agenţiilor de dezvoltare regională în România – ROREG, Timişoara, 5 decembrie 2023.

18. Meurs, M.E. (2008), Decentralisation and development in post-socialism: local characteristics and outcomes in post-socialist Bulgaria, Post-communist Economies, 20, 1.

19. Mehedinţi, S. (1940), Ce este Transilvania?, Biblioteca Revistei Istorice Române IV, M.O., Imprimeria Naţională Bucureşti.

20. Prud’homme R. (1993), The dangers of decentralization, World Bank Research Observer, 10, 2.

21. Sageată R. (2006), Deciziile politico-administrative şi organizarea teritoriului. Studiu geografic cu aplicare la România, Editura Top Form, Bucureşti.

22. Săgeată, R. (2010), The role of political factors in the urbanisation and regional development of Romania, Journal of urban and regional analysis, 2.

23. Săgeată, R. (2015), A proposal for Romania’s administrative organisation based on functional relations in the territory, Transylvanian review of administrative Sciences, 46E.

24. Schragger, R. (2010), Decentralisation and Development, Virginia Law Review, 96, 8.

25. Storper, M. (2011), Why do regions develop and change? The challenge for geography and economics, Journal of economic geography, 11, 2.

26. *** (1999) European Spatial Development Perspective (ESDP), Potsdam, https://op.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/a8abd557-e346-4531-a6ef-e81d3d95027f/language-en/format-PDF/source-287285340, accesat la 18 ianuarie 2024.

27. *** (2023) EU Voluntary Review on the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Deve-lopment, https://commission.europa.eu/system/files/2023-06/SDG-Report-WEB.pdf, accesat la 22 ianuarie 2024.